Il signor Anagnostakis, cittadino greco, ha presentato la sua proposta di iniziativa alla Commissione nel luglio 2012. Secondo il testo della proposta, l'obiettivo dell'iniziativa era l'istituzione, nel diritto dell'Unione, di un principio dello "stato di necessità", in base al quale, quando l'esistenza finanziaria e politica di uno Stato membro è minacciata dal servizio di un debito aberrante, il rifiuto di rimborsare tale
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debito è necessario e giustificabile. L'ICE proposta menzionava gli articoli 119 - 144 del TFUE (le disposizioni del trattato sull'UEM) come base per la sua adozione. Nel settembre 2012 la Commissione ha rifiutato di registrare la proposta del sig. Anagnostakis in quanto la proposta non soddisfaceva le condizioni di cui all'articolo 4, paragrafo 2, lettera b) del regolamento ICE, in quanto "cadeva manifestamente al di fuori del campo di applicazione poteri di presentare una proposta per l'adozione di un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione del trattato.”
La lettera di rifiuto inviata all'organizzatore dichiarava che la Commissione aveva esaminato le disposizioni del trattato citate nell'ICE proposta, in particolare l'articolo 136, paragrafo 1, del TFUE "e tutte le altre possibili basi giuridiche", prima di concludere che l'iniziativa proposta dovesse esserne rifiutata la registrazione. L'undici ottobre 2012, il sig. Anagnostakis ha contestato il rifiuto della sua iniziativa, sostenendo che la Commissione avrebbe potuto registrare l'ICE sulla base dell'articolo 122, paragrafo 1, dell'articolo 122, paragrafo 2, dell'articolo 136, paragrafo 1, lettera b), TFUE, e regole del diritto internazionale. Il Tribunale116 ha ritenuto che la Commissione non avesse commesso un errore di diritto rifiutandosi di registrare la proposta e, di conseguenza, respinto il ricorso. Ha inoltre dichiarato che la Commissione aveva adempiuto all'obbligo di motivazione, dopo aver esaminato d'ufficio tale procedimento, la natura nuova della materia, o (/ e) a causa della natura politicamente sensibile dell'Iniziativa.
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Con decisione del 6 settembre 2012117, la Commissione ha rifiutato la registrazione della proposta del sig. Anagnostakis argomentando che essa esulava manifestamente dalla sua competenza. Il sig. Anagnostakis ha quindi adito il Tribunale dell’Unione europea chiedendo l’annullamento della decisione della Commissione. Con sentenza del 30 settembre 2015118, il Tribunale ha respinto il ricorso del sig. Anagnostakis ritenendo che, con riferimento ai Trattati, la Commissione non fosse legittimata a proporre al legislatore dell’Unione di riconoscere il principio in base al quale il debito pubblico dei paesi in stato di necessità dovrebbe poter essere cancellato. Il sig. Anagnostakis ha quindi presentato un ricorso alla Corte di giustizia per ottenere l’annullamento della sentenza del Tribunale.
La Corte ha sottolineato, innanzitutto, che, tenuto conto dell’importanza dell’iniziativa dei cittadini europei quale strumento di partecipazione alla vita democratica dell’Unione, la Commissione deve motivare chiaramente qualsiasi decisione che rifiuti la registrazione di una proposta d’iniziativa. Visti, tuttavia, il carattere molto succinto e l’assenza di chiarezza della proposta d’iniziativa di cui trattasi, la Corte ha confermato la conclusione del Tribunale secondo cui la decisione della Commissione è sufficientemente motivata nel caso di specie.
La Corte ha verificato, poi, il ragionamento giuridico del Tribunale in merito all’articolo 122, paragrafo 1, TFUE, sulla base del quale il Consiglio può, in uno
117Decisione C (2012) 6289 final della Commissione, del 6 settembre 2012, recante rigetto della domanda
di registrazione dell’iniziativa dei cittadini europei «Un milione di firme per un’Europa della solidarietà», presentata alla Commissione il 13 luglio 2012.
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spirito di solidarietà tra gli Stati membri, adottare misure adeguate alla situazione economica. La Corte ha ritenuto, così come il Tribunale, che tale disposizione del TFUE non riguardi misure che hanno essenzialmente come obiettivo di attenuare la gravità delle difficoltà di finanziamento di uno Stato membro. La Corte ha confermato inoltre che tale disposizione non può costituire una base per l’adozione di una misura o di un principio legittimanti, in sostanza, uno Stato membro a decidere unilateralmente di non rimborsare in tutto o in parte il proprio debito.
Per quanto concerne l’analisi dell’articolo 122, paragrafo 2, TFUE, ai sensi del quale il Consiglio può concedere assistenza finanziaria dell’Unione a uno Stato membro in difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo, la Corte ha confermato anche in tal caso il ragionamento giuridico del Tribunale. Ritenendo che tale disposizione del TFUE, da un lato, non possa giustificare l’introduzione legislativa di un meccanismo generale e permanente di non rimborso del debito basato sul principio dello stato di necessità e, dall’altro, abbia ad oggetto solo un’assistenza finanziaria da parte dell’Unione e non degli Stati membri. Il Tribunale ha così correttamente giudicato che l’adozione di un principio dello stato di necessità non può rientrare nella nozione di assistenza dell’Unione, in quanto un siffatto principio riguarda non solo il debito di uno Stato membro nei confronti dell’Unione, ma altresì il debito detenuto da altri soggetti pubblici o privati (tra cui gli Stati membri).
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Infine, come già il Tribunale, la Corte ha considerato che il principio dello stato di necessità non possa essere giustificato neppure dall’articolo 136 TFUE, in forza del quale il Consiglio ha adottato misure per rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio degli Stati membri della zona euro e per elaborare gli orientamenti di politica economica riguardanti tali Stati. Nessun elemento, infatti, consente di concludere nel senso che l’adozione del principio dello stato di necessità avrebbe come oggetto il rafforzamento del coordinamento della disciplina di bilancio orientrerebbe negli orientamenti di politica economica, tanto più che tale principio avrebbe in realtà come effetto di sostituire un meccanismo legislativo di estinzione unilaterale del debito pubblico alla libera volontà delle parti contraenti quale sancita all’articolo 136 TFUE.
L'impugnazione di fronte alla corte di giustizia consisteva in quattro motivi che sono stati classificati in due gruppi (come suggerito dal parere dell'avvocato generale). Il primo gruppo di argomenti riguardava la procedura in cui la Commissione ha preso la sua decisione. Il ricorrente ha contestato la conclusione del Tribunale secondo cui la decisione impugnata soddisfaceva l'obbligo di motivazione della Commissione ai sensi dell'articolo 296 TFUE. Il secondo gruppo riguardava la sostanza della decisione: il ricorrente ha contestato che il Tribunale avrebbe erroneamente interpretato l'articolo 122 TFUE, l'articolo 136, paragrafo 1, TFUE e le norme di diritto internazionale nel constatare che la valutazione della Commissione dell'articolo 4, paragrafo 2, lettera b), il regolamento ICE era corretto.
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motivazione della Commissione era errata. Il Tribunale ha erroneamente ritenuto che il semplice riferimento della Commissione all'art. 4, n. 2, lett. B), del regolamento ICE nella sua comunicazione costituisse un motivo sufficiente per il rifiuto della proposta di ICE. Il semplice fatto di affermare che una proposta di ICE è stata respinta sulla base dell'articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE non ha in realtà spiegato perché la Commissione fosse manifestamente priva della competenza a registrare la proposta.
La valutazione della Corte di giustizia di questo motivo di revisione è chiara e coerente con la giurisprudenza relativa all'articolo 296 del TFUE, chiaramente espressa nel contesto dell'ICE all'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento ICE. La Corte ha iniziato facendo riferimento all'articolo 11, paragrafo 4 del TUE (ossia la base giuridica dell'ICE insieme all'articolo 24 del TFUE), che caratterizza l'ICE come uno degli strumenti relativi al "diritto dei cittadini a partecipare alla vita democratica del Dell’Unione (punto 24), previsto all'articolo 10, paragrafo 3, del TFUE. La Corte ha richiamato la giurisprudenza consolidata sull'articolo 296 del TFUE, in base al quale la motivazione di un'istituzione dell'UE deve essere valutata facendo riferimento alle circostanze del caso specifico, tenendo conto della formulazione della dichiarazione e del contesto e tutte le norme giuridiche che disciplinano la materia in questione. Sottolineava che lo scopo dell'obbligo di motivazione è di consentire all'interessato di comprendere perché è stata presa la decisione e di consentire al tribunale competente di esercitare il proprio potere di controllo.
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Commissione aveva adempiuto all'obbligo di motivazione. Il principale messaggio della Corte era che una motivazione più dettagliata della Commissione sarebbe stata richiesta se la proposta ICE stessa fosse più dettagliata. La brevità della proposta di ICE, nonché il riferimento generale fatto agli articoli 119-144 TFUE e la mancanza di una spiegazione del legame tra tali articoli e il contenuto della proposta, hanno giustificato la brevità della decisione impugnata.
Alla luce del formato dell'iniziativa proposta, la Commissione ha avuto il diritto di valutare la proposta prevalentemente sulla base dell'articolo 136, paragrafo 1, del TFUE (un potere generale di adottare la legislazione relativa all'UEM), che era l'articolo meno pertinente su cui l'ICE proposta avrebbe potuto fare affidamento. Inoltre, non vi è alcun obbligo per la Commissione di giustificare la sua valutazione di tutte le 26 basi giuridiche proposte o di spiegare perché qualsiasi altra disposizione del TFUE fosse irrilevante. Nella sua valutazione, la Corte ha tenuto conto del fatto che il Tribunale è stato in grado di riesaminare la sostanza della decisione della Commissione, che, come già menzionato, è uno degli obiettivi di imporre alle istituzioni dell'UE l'obbligo di motivare in primo luogo (paragrafo 40) e la proposta e gli allegati annessi è un fattore determinante della portata dell'obbligo della Commissione di motivare il rigetto di una proposta di iniziativa. Questo approccio potrebbe alimentare le preoccupazioni circa la capacità degli organizzatori di mettere insieme spiegazioni dettagliate delle basi giuridiche adeguate per le loro proposte, non da ultimo quando queste proposte hanno a che fare con questioni tanto complicate come l'UEM.
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Per quanto riguarda il merito della causa, il ricorrente ha sostenuto che la Commissione avrebbe dovuto registrare l'iniziativa proposta sulla base degli articoli 122, dell'articolo 136, paragrafo 1, del TFUE e delle norme di diritto internazionale. Quest'ultimo argomento, che è stato esaminato per ultimo, è stato il più rapidamente respinto dalla Corte: un principio di diritto internazionale non può essere una base giuridica per un'iniziativa della Commissione. Ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1, e dell'articolo 5, paragrafo 2, TUE, la Commissione può agire solo nei limiti delle competenze che le sono conferite dai trattati e l'esistenza di un principio di diritto internazionale “non sarebbe sufficiente come base per un’iniziativa legislativa” (cfr. punti 95-103).
Infine, la Corte di giustizia ha confermato la conclusione del Tribunale secondo cui l'articolo 136, paragrafo 1, TFUE non può essere utilizzato come base giuridica per l'istituzione del principio dello stato di necessità nel diritto dell'UE. Secondo la Corte, l'adozione di una misura come quella proposta dall'iniziativa proposta non può essere vista come un "orientamento di politica economica" come previsto dall'articolo 136, paragrafo 1, lettera b), del TFUE. Al contrario, il meccanismo proposto dall'ICE sostituirà il libero arbitrio delle parti contraenti consentendo la cancellazione unilaterale del debito sovrano (punti 90-91).
Nel complesso, è da notare che la Corte di giustizia ha respinto un certo numero di argomenti del ricorrente per ciascun motivo di ricorso a causa della portata limitata del riesame nel contesto del caso in esame. Nel giudizio di impugnazione, la Corte di giustizia dell’Unione europea può solo riesaminare le conclusioni della legge sul caso
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presentato dalle parti nella causa dinanzi al Tribunale. In quanto tale, alcuni degli argomenti addotti dalla ricorrente non sono stati valutati nel merito, lasciando per quanto riguarda l'incapacità della Corte di giustizia di pronunciarsi sulle due domande di cui sopra in appello, ci si potrebbe chiedere anche se il caso ICE di Anagnostakis sarebbe stata un'occasione appropriata affinché la Corte di giustizia pronunciasse dichiarazioni in grassetto sulla questione della cancellazione del debito di uno Stato membro.
Un’ ulteriore domanda è se la Commissione avrebbe dovuto registrare parzialmente l'iniziativa proposta solo nella misura in cui la proposta suggeriva l'esenzione dal debito di uno Stato membro verso l'Unione. La Corte di giustizia non ha esaminato se la Commissione avrebbe dovuto registrare questa interpretazione della proposta. Come osservazione più generale, dovremmo notare che la questione procedurale relativa alla possibilità di una registrazione parziale da parte della Commissione è ora diventata superflua. All'inizio del 2017, la Commissione ha parzialmente registrato l'ICE minoritaria SafePack mentre, come vedremo in seguito, la proposta della Commissione per un nuovo regolamento ICE si riferisce specificamente alla possibilità per la Commissione di consentire la registrazione parziale di un'iniziativa proposta.
Cinque giorni dopo la decisione della Corte di giustizia in Anagnostakis, la Commissione ha pubblicato la sua "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'iniziativa dei cittadini europei"119, che suggerisce l'adozione di un
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nuovo regolamento ICE in sostituzione del regolamento 211/2011. Nel proposto "Nuovo regolamento ICE", il test di ammissibilità legale è stato spostato dall'articolo 4 all'articolo 6. La nuova disposizione suggerita mantiene la sostanza dell'attuale procedura: gli organizzatori possono iniziare a raccogliere firme a sostegno delle loro ICE dopo che hanno presentato la loro richiesta attraverso il registro (articolo 6, paragrafo 2), e la Commissione ha verificato che la proposta soddisfi determinati criteri giuridici e procedurali (articolo 6, paragrafi 3 e 4) e ha registrato la proposta (articolo 6, paragrafo 1).
Ai sensi del nuovo regolamento ICE, l'articolo 6, paragrafo 3, lettere d) ed e), mantiene i due criteri giuridici dell'attuale regolamento ICE: un'iniziativa proposta non sarà registrata se è manifestamente abusiva, frivola o vessatoria, o se è manifestamente contraria ai valori dell'UE (cfr. articolo 4, paragrafo 2, lettere c) ed) dell'attuale regolamento ICE). Forse le modifiche più rilevanti sono incluse nell'articolo 6, paragrafo 3, lettera c) e nell'articolo 6, paragrafo 4, del nuovo regolamento ICE rispetto all'attuale articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ICE. L'articolo 6, paragrafo 3, lettera c) stabilisce che la Commissione registra un'iniziativa proposta se "nessuna delle parti dell'iniziativa è manifestamente esente dall'ambito dei poteri della Commissione di presentare una proposta di atto giuridico dell'Unione ai fini di attuare i trattati ". Questo articolo dovrebbe essere letto in combinato disposto con l'articolo 6, paragrafo 4, che consente la registrazione parziale di un'ICE da parte della Commissione.
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Commissione ritiene che solo parti di una proposta rientrano nella sua competenza per proporre un atto giuridico, deve inviare la proposta agli organizzatori entro un mese, insieme con le ragioni alla base della sua valutazione. Gli organizzatori hanno quindi la possibilità - e la responsabilità - di cambiare e inviare nuovamente, mantenere o ritirare la loro proposta iniziale. Non è molto chiaro il motivo per cui gli organizzatori potrebbero voler mantenere una proposta respinta, che con ogni probabilità sarà semplicemente respinta nuovamente dalla Commissione. Nel caso in cui gli organizzatori decidano di modificare la loro proposta, tuttavia, avrebbero la responsabilità di presentare le modifiche necessarie alla Commissione. Dopo aver ricevuto gli emendamenti, la Commissione avrebbe un mese per valutare le nuove informazioni e per registrare, registrare parzialmente o respingere l'ICE (articolo 6, paragrafo 4).
La registrazione parziale di un'ICE sarebbe quindi formalizzata nel senso che la Commissione dovrebbe verificare se "una parte sostanziale dell'iniziativa, compresi i suoi principali obiettivi", non sia manifestamente fuori dal quadro dei poteri della Commissione di presentare una proposta di atto. Il regolamento proposto non definisce ciò che deve essere considerato "una parte sostanziale" di un'iniziativa proposta. Non solo, ma la proposta sposta l'onere sugli organizzatori di riconsiderare la loro iniziativa e di presentarsi alla Commissione, invece di obbligare la Commissione a specificare quali parti della proposta iniziale dell'ICE possono mantenere ai fini della registrazione. Sarà interessante vedere come reagirà il Parlamento europeo a questo, e il resto delle modifiche al quadro giuridico dell'ICE
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proposte dalla Commissione nel nuovo regolamento ICE, specialmente da quando i deputati hanno sostenuto un'ICE più user-friendly ed il loro contributo alla revisione dell'attuale regolamento ICE.
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Conclusioni
Il riesame del regolamento attuativo dell’iniziativa cittadini, previsto nel 2015, ha dato luogo ad una serie di documenti largamente concordanti da parte delle organizzazioni promotrici di ICE, di studi elaborati dai servizi del Parlamento europeo e di un’inchiesta del Mediatore europeo. Tutti gli attori precitati hanno constatato le numerose difficoltà incontrate dai promotori delle ICE e dai cittadini europei che intendono utilizzare questo nuovo strumento di democrazia partecipativa e hanno formulato proposte largamente condivise per il miglioramento dei meccanismi attuativi previsti dal regolamento europeo.
In particolare si è richiesto alla Commissione europea di fornire una maggiore assistenza, anche finanziaria, ai promotori delle iniziative cittadini, di semplificare il sistema di raccolta online delle firme, di ridurre i dati personali richiesti dagli Stati membri, di allungare il periodo di raccolta delle firme e di migliorare la conoscenza dello strumento dell’ICE da parte dei cittadini europei.
La Commissione europea ha pubblicato la sua relazione nella quale riconosce le difficoltà incontrate dai cittadini europei nell’utilizzo dello strumento dell’ICE e si dichiara consapevole dei miglioramenti da apportare ai meccanismi attuativi. La Commissione ha presentato il 13 settembre 2017 una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante l'iniziativa dei cittadini europei. La
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proposta è corredata di un documento di lavoro della Commissione.120 Importante
anche quanto dichiarato il 13 settembre 2017 in occasione del discorso annuale dell’Unione, il presidente Jean Cluade Juncker: “La nostra Unione deve fare un balzo democratico in avanti. Troppo spesso le elezioni europee non sono state altro che la somma di campagne elettorali nazionali. La democrazia europea merita di più. Dobbiamo dare ai partiti europei i mezzi per organizzarsi meglio.”121 Il
rafforzamento della legittimità democratica nell’UE con maggiore partecipazione dei cittadini è una delle dieci priorità della Commissione Juncker.
Il nuovo regolamento proposto dalla Commissione ha l’obiettivo disviluppare pienamente il potenziale dell’ICE, rendendo quest'ultima più accessibile, meno onerosa e di più facile utilizzo per gli organizzatori e i sostenitori. La proposta tiene conto dei numerosi contributi raccolti negli anni precedenti, nonché delle osservazioni ricevute nell’ambito di una consultazione pubblica sulla revisione, svoltasi nel 2017. Questi contributi sono sintetizzati in un documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la proposta e che include anche i dettagli sui problemi di funzionamento dell’ICE, nonché un’analisi delle proposte di
120 Consultabile: URL: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/regulation-review 121 Consultabile: URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3187_it.htm
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miglioramento122, sulla base degli studi condotti dalla Commissione per
accompagnare la revisione dell’ICE.123
Di seguito si riporta una tabella che fornisce una panoramica del numero totale di proposte d’iniziative dei cittadini registrate e di richieste di registrazione rifiutate dall’inizio del periodo di applicazione del regolamento, ovvero dall’aprile del 2012:
04/2012- 03/2015 04/2015- 03/2018 Totale da 04/2012 Totale iniziative registrate 31 17 48 Totale richieste di registrazione rifiutate 20 2 22
Nell’ambito dell’attuale ordinamento giuridico, la Commissione ha già adottato alcune misure legislative per apportare miglioramenti pratici all’attuazione dello