Con decisione del 27 agosto 200387 la Commissione si pronunciava su un caso di abuso di posizione dominante nel settore ferroviario. Il caso vedeva contrapposte un’impresa ferroviaria privata, Georg Verkehrsorganisation Gmbh (GVG), e il principale operatore ferroviario italiano, Ferrovie dello Stato s.p.a. (FS), di proprietà statale88. GVG intendeva fornire un servizio internazionale di trasporto passeggeri che consentisse il collegamento da tre città tedesche (Karlsruhe, Coblenza e Mannheim) a Milano, con un treno non-stop da Basilea al capoluogo lombardo.
Il servizio che GVG si proponeva di offrire (denominato “sprinter”), si doveva inserire su una rete ferroviaria tra le più congestionate d’Europa. In particolare, FS e l’operatore svizzero SBB offrivano già un servizio di collegamento tra Milano e Basilea con 10 treni al giorno di cui tre esattamente sulla linea richiesta da GVG (Basilea-Milano via Domodossola). Inoltre, l’impresa Cisalpino (joint-venture tra FS e SBB) offriva un altro treno al giorno sulla medesima linea. La Commissione precisava che il servizio ferroviario di FS e SBB non veniva fornito sulla base di un obbligo di servizio pubblico e di un contratto di servizio pubblico89.
Il treno “sprinter” si sarebbe indirizzato prevalentemente ad una clientela di viaggiatori d’affari, con un collegamento più veloce di circa un’ora, senza soste intermedie e con servizi a bordo aggiuntivi rispetto a quelli offerti da FS e SBB.
Per fornire il servizio di trasporto ferroviario transnazionale, GVG avrebbe dovuto ottenere una licenza, il che presupponeva: a) costituire un’associazione internazionale di imprese con FS, in base alla normativa del
87 Decisione della Commissione del 27.08.2003 COMP/37.685 GVG/FS; per un commento,
v.: O. STEHMANN, Applying “Essential Facility” Reasoning to Passenger Rail Services in the EU – the Commission Decision in the Case GVG, in European Competition Law Review, 2004, 7, vol. 25, pp. 390 ss.
88 La Commissione considera FS come unica entità, anche se giuridicamente suddivisa in
Rete Ferroviaria s.p.a. e Trenitalia s.p.a., entrambe controllate da FS Holding s.p.a.; cfr. Decisione GVG/FS, cit., pt. 4-7.
settore ferroviario90, al fine di accedere alle reti ferroviarie svizzera e italiana; b) ottenere un certificato di sicurezza per operare sulla rete ferroviaria italiana; c) disporre della trazione, ossia di un locomotore e di un macchinista per far circolare il treno sulla rete.
FS, operatore verticalmente integrato, esercitava il servizio in base ad un diritto esclusivo sulla rete ferroviaria italiana. La stessa impresa verticalmente integrata, attraverso Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., svolgeva la funzione di gestore della rete ferroviaria, con funzioni regolatorie, tra cui il rilascio dei certificati di sicurezza, e di fornitura delle linee ferroviarie agli operatori.
Sin dal 1995, GVG aveva chiesto a FS di costituire un’associazione internazionale di imprese, di fornire informazioni sulla disponibilità e sui costi della linea e della trazione. FS rispondeva che, in mancanza di trasposizione della normativa comunitaria da parte della Repubblica italiana, essa non aveva alcun obbligo di fornire le informazioni e i servizi richiesti, né di costituire l’associazione internazionale di imprese.
La Commissione individuava il mercato rilevante, stabilendo che esistevano due distinti mercati: uno a monte, relativo all’accesso all’infrastruttura, ed uno a valle, relativo alla fornitura della trazione.
Su entrambi i mercati, FS veniva ritenuta dominante. Quanto al primo, la rete ferroviaria, gestita da FS attraverso la controllata Rete Ferroviaria s.p.a., costituiva una essential facility. Riguardo al secondo, la Commissione rilevava come nessun altro operatore ferroviario italiano fosse in grado di fornire il servizio di trazione. GVG, a giudizio della Commissione, non avrebbe neppure potuto utilizzare il proprio servizio di trazione, utilizzato in Germania, poiché ogni Stato membro avrebbe diversi standard tecnici ed
90 V.: Direttiva 91/440/CEE del Consiglio, del 29 luglio 1991, relativa allo sviluppo delle
ferrovie comunitarie, in G.U.C.E. n. L 237 del 24/08/1991 pp. 25 ss.; Direttiva 95/18/CE del Consiglio, del 19 giugno 1995, relativa alle licenze delle imprese ferroviarie, in G.U.C.E. n. L 143 del 27/06/1995 pp. 70 ss.
amministrativi, con diverse procedure e sistemi di sicurezza; inoltre, a causa di barriere tecnologiche, le locomotive avrebbero dovuto essere sostituite al confine, così come i macchinisti.
Ciò significava, secondo la decisione in commento, che – in mancanza dell’associazione internazionale di imprese – il vettore ferroviario che intendesse operare su più reti nazionali avrebbe dovuto dotarsi di diversi macchinisti e tipi di locomotive per ciascuna diversa rete, il che è economicamente insostenibile.
La Commissione definiva altresì il mercato del trasporto dei passeggeri, ritenendo FS dominante anche in tale mercato, collegato a quello della rete ferroviaria. In proposito, la Commissione esaminava le possibili alternative al servizio proposto da GVG, concludendo che – nel caso di specie – i collegamenti aerei o autostradali non fossero validi sostituti; inoltre, per le caratteristiche di rapidità e per i servizi offerti a bordo, il treno “sprinter” proposto dall’operatore tedesco avrebbe rappresentato un prodotto nuovo rispetto ai collegamenti ferroviari esistenti sulla linea Milano-Basilea, in merito ai quali FS godeva di una posizione dominante.
La decisione concludeva affermando che FS aveva violato l’art. 82 CE, negando a GVG l’accesso alla rete ferroviaria, infrastruttura essenziale per competere nel mercato della fornitura del servizio di trasporto passeggeri Milano-Basilea. Il rifiuto opposto da FS, peraltro, non era obiettivamente giustificato in relazione, ad esempio, alla mancanza di capacità disponibile ovvero all’insufficienza del prezzo offerto da GVG. Il rifiuto di FS aveva consentito a tale operatore di conservare la propria posizione di monopolio nel mercato a valle del servizio ferroviario, eliminando un potenziale concorrente.
Poiché, tuttavia, FS presentava impegni ritenuti tali da eliminare gli effetti della violazione dell’art. 82 CE, la Commissione riteneva di non irrogare sanzioni.
L’impostazione della Commissione si basava sulla giurisprudenza
European Night Services del Tribunale di primo grado, in virtù della quale devono
ritenersi separati i mercati di accesso all’infrastruttura e di esercizio della medesima91.