Sommario: Introduzione -1. La Svizzera. - 1.1 L’esperienza svizzera: i rapporti fra Europa e Svizzera . – 1.2.Il sistema di contingentamento. - 1.3.La circolazione dei contingenti. – 1.4. I controlli. - 2. Il modello canadese – 2.1-La ripartizione di competenze fra Stato federale e province. – 2.2. Il sistema del contingentamento lattiero fra legislazione federale e provinciale. – 2.3. Esempio di legislazione provinciale: la British Columbia e l’Ontario. - 3. La Nuova Zelanda : un approccio diverso.
Introduzione.
Le quote sono un fenomeno comune a tutti i paesi dell’Unione Europea pertanto, tralasciando le zone di libertà riconosciute direttamente agli Stati membri, esiste una disciplina generale che accomuna tutti gli ordinamenti statali e non potrebbe essere altrimenti dato l’intento unificante e regolatore degli strumenti di contingentamento del mercato. Tuttavia la crisi che ha colpito il settore agricolo ,nella specie il settore lattiero caseario, non può esser considerato esclusivo del modello Europa ma ha toccato l’economia di diversi Paesi ,fenomeno pressoché normale se si considera come il commercio internazionale abbia beneficiato dell’evoluzione tecnologica ,che ha ridimensionato i costi di trasporto, e della previsione di regole comuni che permettano alle diverse Nazioni di poter accedere agevolmente ai mercati dei propri partner commerciali. Pertanto la crisi di
un settore come quello del latte,che ha visto una strutturale sovrapproduzione , ha avuto inevitabili ripercussioni anche sulle economie di paesi extraeuropei i quali ,perdendo possibili sbocchi per i propri prodotti, si sono trovati a loro volta a dover far fronte a eccedenze produttive. Quindi appare interessante intraprendere una comparazione fra il modello di contingentamento adottato dall’Unione Europea e le altre vie che alcuni Paesi hanno deciso di intraprendere per risolvere le annose questioni e problematiche concernenti un settore come quello lattiero- caseario , così da poter intraprendere un dibattito costruttivo in relazione all’opportunità che materia “quote latte “ può offrire.
1.La Svizzera
Partiamo dalla Svizzera. Anche la Svizzera ha dovuto affrontare il problema della sovrapproduzione nel settore lattiero e similmente al Unione Europea ha optato per l’adozione di un sistema di contingentamento. Sistema che ugualmente a quello europeo ha cessato di esistere dopo 32 anni. Nel 1977 il Consiglio federale aveva introdotto la misura per limitare la crescente sovrapproduzione di latte, burro e formaggio. Da allora il contingente determinava la quantità di latte che un contadino poteva produrre in un anno; la decisione dell'abbandono definitivo dei contingenti è avvenuta successivamente al 2003. Nel quadro della politica agricola 2007 il parlamento decretò l’abolizione delle quote a
partire dal 30 aprile del 2009.
Con la fine del contingentamento molti contadini hanno temuto per la loro sopravvivenza, visto che la pressione è salita continuamente in seguito alla flessione del prezzo nell'Unione europea. Inoltre il mercato elvetico si è disgregato sempre di più. I produttori avevano ottenuto ,per far fronte alla
crisi, un incremento del prezzo del latte ma la produzione è cresciuta tanto che il prezzo è di nuovo sceso in breve tempo. Da anni i depositi sono inoltre colmi di burro e latte in polvere, la sovrapproduzione è di circa il 5%. Di seguito si cercherà sinteticamente e nel modo più chiaro possibile di analizzare i punti salienti del sistema di contingentamento adottato nel Paese elvetico.
1.1. L’esperienza svizzera : i rapporti fra Europa eSvizzera
La storia della Svizzera circa il suo avvicinamento all’Unione ha attraversato diverse fasi , per lo più altalenanti , caratterizzate da una parte dalla volontà di non essere tagliata fuori dai benefici che l’integrazione comunitaria comporta ,grazie soprattutto all’abbattimento delle barriere doganali e alla facilità della circolazione delle merci ,ma dall’altra da una costante diffidenza verso un protagonismo dell’Unione in campo economico considerato eccessivo da parte degli svizzeri così come attestato dai diversi responsi referendari che si sono avuti a seguito dell’avvicinarsi della Svizzera all’Europa. Il primo accordo stipulato la Svizzera lo concluse nel 1972 con la partecipazione all’Accordo europeo di libero scambio (AELS/EFTA) . Pertanto l’unica via è stata quella degli accordi bilaterali [95] che beninteso hanno avuto lo specifico scopo di consolidare le relazioni
di libero scambio attraverso un migliore accesso al mercato specialmente agricolo cosa più volte sottolineata nei numerosi allegati stipulati fra Svizzera e Unione.
(95) Gli accordi,ben sette, hanno avuto come oggetto per lo più la libera circolazione delle persone,i trasporti terrestri e aerei ,l’agricoltura,la ricerca,gli ostacoli tecnici al commercio e gli appalti pubblici.
Un successivo avvicinamento all’Europa lo si è avuto in seguito all’adozione nel 1985 dell’Atto Unico Europeo; la Svizzera in effetti aveva intrapreso la via per la partecipazione allo Spazio economico europeo ma il progetto si arenò a seguito di un responso referendario negativo all’ingresso nel 1992. Un successivo referendum del 2001 ,sulla base dell’iniziativa “Si all’Europa”, ha determinato un nuovo stop al processo di adesione della Svizzera ma ciò ha permesso di aprire negoziati in materia di frode doganale ,prodotti agricoli trasformati ,ambiente e statistica [96].
L’Accordo bilaterale ovviamente più rilevante per il settore del latte ,è quello stipulato in materia agraria: l’Accordo ha come fine quello di realizzare un sistema di libero scambio che permetta ad ambo le parti di accedere più facilmente al mercato dei prodotti agricoli [97] e all’interno
dello stesso sono previste disposizioni specifiche che regolano l’origine dei prodotti, la riduzione degli ostacoli tecnici al commercio e lo scambio di formaggi. Inoltre sono previste una serie di disposizioni che mirano a dettare regole per le risoluzioni delle controversie ,per lo scambio di informazioni e la revisione dei trattati.
1.2.Il sistema di contingentamento.
Anche la Svizzera ha adottato ,dato il valore strategico , un sistema di contingentamento del mercato lattiero (fin dal 1977) che trova attualmente la normativa base nell’ordinanza sul contingentamento lattiero del Consiglio Federale Svizzero (da ora OCL seguendo l’acronimo in lingua
(96) A. Di Lauro Contingentamento lattiero in Svizzera Si è in qualche modo interpretata nel responso referendario del 2001 la volontà da parte del popolo svizzero di procedere con maggior lentezza all’adesione all’Unione volendo prima conoscere i risultati dell’applicazione concreta degli Accordi bilaterali conclusi.
(97) Per prodotti agricoli l’art.1 dell’Accordo rimanda direttamente alla definizione contenuta nella Convenzione internazionale sul sistema di designazione e di codificazione delle merci.
svizzera) del 7/12/1998 (entrata in vigore 1/1/1999) che integra la grande legge federale sull’agricoltura (L.agr.) del 29/04/1998. Il contingente lattiero è definito dall’OCL come “ la quantità di latte che un produttore può mettere in commercio nel corso di un anno lattiero”(art.1)[98]. Anche
nel sistema svizzero il superamento del quantitativo di latte assegnato comporta il pagamento di una tassa calcolato a cifra fissa per ogni Kg di latte venduto. L’ attribuzione della quota può avvenire attraverso l’acquisto o l’affitto della stessa; precedentemente il contingente veniva attribuito dietro la presentazione di una apposita domanda cosa non più possibile. Anche le vendite dirette di latte e latticini sono contingentate.
Solo colore che possono essere qualificati dalla legge svizzera come “gestori”[99] di un’azienda o di una azienda di estivazione [100]possono
detenere una quota ; la ratio di tale disciplina si evince dalla necessità di evitare che coloro che non
gestiscono più un’azienda o aziende che non hanno disponibilità di ampi terreni o attività aziendali (le c.d. “aziende fantasma”)possano sfruttare economicamente le quote realizzando ostacoli alla distribuzioni delle quote stesse. La normativa svizzera riconosce poteri gestori alle organizzazioni di produttori e federazioni lattiere (c.d. Servizi d’amministrazione) che sono tenute a svolgere attività di consulenza,di
(98) In Svizzera l’anno lattiero va dal 1°maggio al 31 aprile.
(99)Per la normativa svizzera si considera “gestore la persona fisica o giuridica oppure la società di persone che gestisce per proprio conto e a proprio rischio e pericolo.
(100) Per azienda si intende “un’impresa agricola che a) si occupa di produzione vegetale o della tenuta d animali da reddito oppure delle due attività in contemporanea b) comprende uno o più attività di produzione c) è autonoma dal profilo giuridico d) ha un proprio risultato di esercizio e) è gestita tutto l’anno. Per l’azienda di estivazione la legge svizzera specifica che si intende far riferimento all’azienda che serve all’estivazione degli animali ,separata geograficamente dalle aziende del titolare del bestiame estivato e che comprende i pascoli d’estivazione e dispone di immobili necessari all’estivazione.
registrazioni dei contingentamenti e controllo annuale circa il rispetto degli stessi oltre l’assoluzione di tutte le prestazioni che vengono loro imposte dagli Uffici Federali.
1.3.La circolazione dei contingenti.
Per quel che concerne la circolazione dei contingenti ,la OCL ha eliminato ogni dubbio in ordine al possibile collegamento fra il contingente e la superficie lattiera : anche nel caso svizzero quindi si è superato il solo principio della territorialità. Originariamente per la vendita di un contingente legato ad un fondo in affitto era necessario il consenso del locatore ma ora è necessario solo se espressamente previsto dal contratto di locazione il contingente assegnato al’azienda(101).Tale impostazione
sembrano trovare ragione in una distinzione che opera la disciplina svizzera del contingentamento lattiero fra prescrizioni di diritto pubblico e prescrizioni di diritto privato.
Per quel che riguarda il diritto pubblico,niente si trova nella nuova disciplina che possa affermare un “vincolo alla superficie” anzi è espressamente previsto che “il contingente non è più vincolato alla superficie bensì appartiene al gestore,rispettivamente all’azienda [102]. Per
quel che riguarda invece le prescrizioni di diritto privato, tutto ruota intorno la previsione che sia disposto qualcosa circa la circolazione del contingente nel contratto fra affittuario e il locatore. Pertanto qualora esista un accordo fra le parti e questo per un motivo o per un altro venga violato ,
(101) In questo caso il contingente assegnato all’azienda si configura come un elemento dell’oggetto locato ai sensi di una norma di diritto privato A .Di Lauro Contingentamento lattiero in Svizzera pag.9art.2.
il contravventore incomberà nelle conseguenze previste dal diritto privato [103]. Sempre in tema di circolazione ,l’OCL,fa un distinguo fra due tipi di
trasferimento : trasferimento definitivo e non definitivo.
Il trasferimento definitivo può essere assimilato alla vendita mentre il trasferimento non definitivo ,alla locazione. Tutto ruota però dietro la presentazione di una domanda: chiunque sia interessato a voler alienare il contingente o una parte di esso è tenuto a presentare una domanda di trasferimento al servizio amministrativo competente [104]. La domanda si
deve basare su un contratto scritto e firmato dai contraenti in vista del trasferimento che ,se non contiene disposizioni specifiche,si presume sempre definitivo. L’OCL prevede ,anche nel caso di trasferimento non definitivo, la trasmissione da parte del l’affittuario di una domanda di ritrasferimento perché non è previsto alcun ritrasferimento automatico del contingente alla scadenza del contratto. Il trasferimento inoltre deve rispettare alcuni requisiti: il contingente può essere alienato solo a favore dei produttori che gestiscono un’azienda e che provano il rispetto delle esigenze ecologiche (art.1 OCL) [105];il trasferimento è possibile solo se chi
acquista o prende in affitto il contingente gestisce un’ azienda d’estivazione e soddisfa oltre le esigenze ecologiche ,le condizioni previste dalla normativa sui contributi all’estivazione; la domanda di trasferimento deve
(103) La disciplina del contratto agrario è contenuta nella L.agricola del 04/10/85 .
(104) Nel caso che cedente e cessionario non siano sottoposti allo stesso servizio amministrativo ,il servizio competente per il cedente,ridotto il contingente di quest’ultimo,trasmette la domanda al servizio competente per il cessionario il quale emana la decisione di aumento del contingente.
(105) La prova di rispetto delle esigenze ecologiche deve essere data al momento del trasferimento attraverso una autodichiarazione. I servizi amministrativi verificano se la prova è stata data e se non risulta rispettata il
trasferimento deve essere annullato con effetti retroattivi. Nel caso invece che il cessionario non rispetti le esigenze ecologiche solo per l’anno in corso,il servizio amministrativo gli comunica che il trasferimento sarà annullato con effetto immediato qualora nell’anno successivo non fornirà prove del rispetto di tali esigenze.
avvenire entro il 1°marzo ,ogni domanda fuori tempo massimo è presa in considerazione per l’anno seguente. Ulteriori prescrizioni sono poste nel caso di trasferimenti fra regioni di montagna e zone di pianura:
1)Può avvenire solo a titolo temporaneo
2)Quando il trasferimento si attua nell’ambito di una modifica delle superfici e il cedente oltre il contingente aliena anche il terreno.
3)Nel caso di un contratto che preveda l’affidamento di un bestiame bovino da parte del cessionario domiciliato nella regione di pianura al cedente domiciliato nella regione montana[106].
4)Quando il gestore possiede sia un’azienda posta nella regione di pianura sia una nella regione di montagna e decida di sfruttare diversamente le aziende (art.4 OCL)[107]
5)Quando il cedente e il cessionario hanno gestito una comunità settoriale fino al 30aprile del 1999 e decidono di proseguire la collaborazione. Infatti dal 2000 le comunità settoriali non sono più possibili,l’unica ipotesi è continuare una collaborazione già esistente.
6)Quando il cedente e il cessionario appartengono alla stessa latteria o caseificio[108]. Infine il trasferimento non definitivo è soggetto a limitazioni
di ordine quantitativo poiché possono circolare tot. chilogrammi per ettaro
(106) Gli animali rimangono al cedente tutto l’anno e tenuti nella regione montana.
(107)Questo trasferimento è possibile solo se nell’azienda di estivazione non vengono estivate vacche ma giumente ,animali in asciutta o altri animale. Art.4 Istruzioni e Spiegazioni 30/04/1999.
(108)Previsione valida solo per le cooperative c.d. miste nelle quali operano sia aziende di regione di montagna che di pianura.
di superficie agricola utile109[15]. Nel caso il trasferimento contravvenga al
limiti imposti ,la quantità viene ridotta entro il consentito a meno che il cedente non decida di trasferire la parte eccedente in modo definitivo.
1.4.I controlli.
Il sistema dei controlli è basato sulla collaborazione di diversi soggetti: i valorizzatori del latte ,i commercianti diretti, il Servizio di amministrazione e l’Ufficio federale. I valorizzatori del latte[110] sono obbligati giornalmente
ha tenere la contabilità, raccolta in appositi registri, dei quantitativi, espressi in chilogrammi, di latte forniti dai produttori e a comunicare ogni mese al Servizio di amministrazione i quantitativi totali di ogni produttore. Anche i commercianti diretti sono obbligati a registrare quotidianamente i quantitativi di latte che impiegano nella commercializzazione e devono anch’essi comunicare al Servizio di amministrazione il quantitativo totale[111].Gli Uffici Federali hanno per lo più compiti di comunicazione.
(109 ) Si intende superficie agricola utile (SAU) la superficie di un’azienda impiegata per la produzione vegetale. Comprende la superficie coltiva,quella permanentemente inerbita,quella con colture perenni,quella coltivata tutto l’anno in serre ,i terreni da strame e la superficie con siepi e boschetti rivieraschi e campestri che non fanno parte della foresta.
(110) Rientrano in questa categoria le persone fisiche e giuridiche che acquistano latte dai produttori ,lo trasformano in prodotti caseari o lo rivendono ai consumatori. Vi rientrano anche i venditori diretti,cioè coloro che dalla loro azienda vendono direttamente ciò che producono ai consumatori.
Devono inviare durante l’anno , al Servizio di amministrazione , tutti i dati relativi a SAU, all’effettivo delle vacche delle aziende,alle aziende e rispettose delle esigenze ambientali,alle aziende di estivazione che soddisfano i requisiti della normativa sui contributi all’estivazione e alla dislocazione delle aziende fra regioni di pianura e di montagna[112].
Il Servizio di Amministrazione poi effettua il conteggio del dovuto mettendo in atto le possibilità di compensazione. Nel caso in cui il contingente venga superato, una quantità massima di 5000Kg può essere riportata al successivo anno lattiero come fornitura supplementare. In questo modo nel computare il quantitativo prodotto nell’anno lattiero si tiene conto del quantitativo assegnato al produttore per l ‘anno lattiero al quale vengono aggiunti 5000Kg. non prodotti nell’anno precedente rispetto a quelli attribuiti [113].Per le aziende di estivazione dal calcolo del
quantitativo realizzato viene sottratto il latte usato a fini domestici,quello usato per i foraggi e quello impiegato per l’autoapproviggionamento. Entro il 15 luglio di ogni anno, il Servizio di amministrazione calcola l’importo dovuto da ogni produttore per il superamento del contingente dopo aver effettuato le dovute compensazioni e successivamente inoltra l’importo della tassa all’Ufficio federale che informa gli interessati.
2.L’esperienza canadese
La seconda esperienza che tendo ad esaminare è quella riguardante il Canada. Fin dagli anni’ 60 il Canada ha optato per l’adozione di un sistema di controllo del settore lattiero basato prevalentemente su un complesso di
(112) Art.14 OCL .
aziende a conduzione famigliare dato la perdita di uno sbocco vitale quale l’Europa ,principale importatore dei prodotti caseari canadesi,oramai ripresasi dalle devastazioni della Seconda Guerra Mondiale e votata alla produzione autosufficiente. Il governo canadese decise pertanto di adottare una riforma strutturale del sistema produttivo del settore lattiero poiché il previgente apparato basato su aiuti governativi alla produzione era risultato del tutto inefficiente data la possibilità per le imprese più grandi di produrre a costi più contenuti.
Pertanto nel 1966 venne istituito il Canadian Dairy Commision (CDC)[114],
un entità di diritto pubblico rispondente direttamente al autorità governativa , detentrice di ampi poteri gestori della filiera del latte che comprende la capacità di predisporre strumenti destinati alla remuneratività delle imprese considerate efficienti, attività di intermediazione ,definizione dei prezzi,completo controllo del sistema di pagamento ai produttori e pianificazione dei programmi economici di commercializzazione. Congiuntamente al CDC opera il Canadian Milk Supply Management Commitee (CMSMC), un organismo permanente composto dalle province aderenti al Piano nazionale di commercializzazione del latte (del 1970 )[115] ,il quale essendo il risultato di
un accordo politico e rappresentativo degli interessi dei produttori svolge per lo più un ruolo di controllo e monitoraggio mentre al CDC sono
(114)Definito giuridicamente come << Federal Crown Corporation >> un organismo di diritto pubblico rispondete al ministero dell’agricoltura.
(115)Il Piano è un accordo stipulato fra il governo centrale e le province il quale definisce principalmente i criteri di gestione del sistema e stabilisce annualmente l’ammontare della quota federale. Lo stesso hanno è stato instituito il CMSMC.
devolute funzioni operative per l‘attuazione del programma nazionale di produzione del latte[116]. Proprio nel 1966 fu attuato il primo tentativo di
contingentamento del settore da parte del CDC che però risultò fallace infatti esso era fondato sulla perdita del sussidio in caso di superamento della quota il quale incideva minimamente sull’incremento della produzione,inoltre l’accesso al mercato era ancora relativamente possibile in qualunque momento e le esportazioni venivano sostenute da aiuti pagati dal governo federale.
Nel 1970 fu adottato un nuovo sistema di contingentamento istituitosi con il primo piano globale di commercializzazione del latte a forte impronta protezionistica che portò come conseguenze la sostanziale riduzione della produzione e il fallimento di molte imprese medio-piccole tanto che già nel 1975 furono reintrodotti incentivi e aiuti di sostentamento ai prezzi che generarono ,negli anni immediatamente successivi, una nuova sovraproduzione nel settore. Negli anni’80 la crisi mondiale del settore lattiero ebbe effetti riflessi anche sulla situazione interna del Canada dimostrando però l’utilità dell’accordo raggiunto con il piano nazionale di commercio degli anni’70, tuttavia l’inadeguata redditività del presso dei prodotti trasformati,anche rispetto i sussidi pagati dal governo, determinò nuovi attriti con le province,soprattutto con la British Columbia[117].
2.1.Il problema della ripartizione di competenze fra Stato federale e le province.
(116) I. Canfora Filiera del latte In Canada pag. 24.
(117)La British Columbia recedette dall’accordo commerciale affinché potesse aumentare la propria produzione destinata alla trasformazione perdendo si i sussidi del governo centrale ma contemporaneamente aumentando le esportazioni oltre la quota nazionale. Nel 1984 la provincia rientrò in seno all’accordo nazionale dopo una lunga negoziazione ottenendo un aumento della quota ad essa attribuita
Il Canada è una monarchia costituzionale ad ordinamento federale suddiviso in dieci province e tre territori[118] e a partire dal 1966 ,con
l’istituzione del Canadian Dairy Commission , si è posto il problema circa la ripartizione di competenze fra stato federale e province poiché i provvedimenti legislativi aventi ad oggetto il settore lattiero caseario