Sommario – Introduzione – 1.Dall’AIMA all’AGEA – .L’AGEA
:composizione e funzioni. – 1.2.Ripartizione di competenze fra Regioni e
AGEA . - 1.3. Le procedure attraverso il SIAN. – 1.4. I controlli. - 2. Il prelievo supplementare - 2.1 La riscossione.
Introduzione
Le quote di produzione ,come visto,hanno una natura ibrida ricomprese fra una natura di diritto privato (beni strumentali d’impresa) e una di diritto pubblico (strumento regolativo di un settore di mercato);
Questa eterogeneità delle quote ha fatto si che anche il legislatore comunitario adottasse un approccio di per se ibrido; infatti se a livello europeo la normativa è una normativa base che disciplina i punti salienti della materia, l’OCM del settore lattiero caseario, ha fatto si che buona parte del sistema fosse demandato agli Stati membri i quali, in piena autonomia, hanno dovuto predisporre organismi d’intervento e controllo ,con competenze tali da poter far fronte ai diversi inconvenienti che un campo così delicato comporta.
1.Dall’AIMA all’AGEA.
In Italia, la competenza generale in materia di quote latte,spetta all’Agenzia per le erogazioni in agricoltura ( da ora in poi AGEA),erede della abrogata Azienda di stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA),la quale ha vissuto ,fin dall’istituzione nel 1966 sotto il III Governo Moro, un’esistenza travagliata marchiata da inefficienze e disfunzioni ,spesso causando gravi danni agli agricoltori italiani.
L’AIMA svolgeva principalmente il compito di erogare gli aiuti e di intervenire acquistando i prodotti offerti dagli agricoltori nei modi e nei tempi stabiliti dalla disciplina comunitaria. Una delle più grandi carenze dell’AIMA ,è stata quella di essere priva di uffici periferici, con la conseguenza che era costretta ad affidarsi a soggetti esterni,per lo più privati,che il più delle volte mostravano scarsa predisposizione agli incarichi loro affidati; pertanto già nel 1993,fu tentata una riforma dell’AIMA con la delega al Governo contenuta nell’art.6 della legge 491 che mirava alla trasformazione dell’AIMA in ente autonomo di diritto pubblico
entro il 31 dicembre del 1994,tuttavia la mancata conversione dei decreti che ne scaturirono fecero naufragare il progetto[61].
La vicenda ,infine, si concluse con l’adozione del d.lgs. 27 maggio 1999, n.165 (modificato nel 2000)che abrogò l’AIMA sostituendola con l’AGEA.
1.1.AGEA : composizione e funzione.
L’AGEA è un ente di diritto pubblico [62] sottoposta alla vigilanza del
MIPAF è dotata di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, amministrativa ,finanziaria e contabile.
L’AGEA è composta dai seguenti organi : il presidente[63], il quale ha
la rappresentanza legale dell’ente,sovrintende le sue attività e vigila sull’esecuzioni delle delibere del consiglio di amministrazione; il Collegio dei revisori composto da tre membri effettivi[64] e due
supplenti nominati dal MIPAF; il Consiglio di amministrazione,composto da quattro membri nominati con decreto dal MIPAF , che amministra e gestisce l’Agenzia. L’AGEA,come disposto dalla normativa comunitaria,rientra nella categoria dei
(61)In ordine cronologico i numeri 314 del 25/05, 464 del 25/07, 548 del 23/09 e 648 del 25/11 tutti del 1994 più i numeri 23 del 26/01 e 192 del 26/05 del 1995
(62) AGEA ,sotto diversi profili, manifesta caratteri particolari: appare una figura a metà strada fra l’ente pubblico tradizionale e l’Azienda autonoma,anche se i caratteri dell’ente risultano essere prevalenti . Anche l’utilizzo del termine Agenzia risulta essere sostanzialmente neutro,dato che con esso si possono intendere formule organizzative differenti,anche se l’obbiettivo non può non essere che quello di garantire snellezza operativa e funzionalità
giuridica. Così Costato in Corso di Diritto Agrario pag.275 .
(63) Nominato secondo le procedure previste dall’art.3 della legge 400 del 1988.
c.d.”organismi di coordinamento”[65]:un organismo preposto al la raccolta
di informazioni occorrenti per le comunicazioni alla Commissione europea ,pertanto rappresenta l’Italia per ogni funzione relativa al Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG).L’AGEA risponde delle spese effettuate per il sostegno del mercato dei prodotti agricoli e delle erogazioni degli aiuti previsti dalle norme di diritto comunitario[66],risponde di ogni operazione finanziata dal FEAOG per
l’Italia e agisce ,in concerto con il MEF, “nel quadro della prevenzione delle violazioni in danno ai fondi nazionali e comunitari” ( terzo comma art.4) e in relazione all’attività di import - export dei prodotti agroalimentari. Annualmente viene presentata al MIPAAF una relazione sull’attività svolta poi da comunicarsi al Parlamento. In attuazione della normativa comunitaria, l'AGEA svolge, nel rispetto degli indirizzi del Ministro per le politiche agricole, i compiti di esecuzione delle forniture dei prodotti agroalimentari disposte dalla Unione europea per gli aiuti alimentari e la cooperazione economica con altri Paesi, nonché delle operazioni di provvista e di acquisto sul mercato interno e internazionale di prodotti agroalimentari per la formazione delle scorte necessarie e di quelle relative all'immissione regolata sul mercato interno e alla collocazione sui mercati comunitari ed extracomunitari dei suddetti prodotti, compresi i Paesi dell'Europa centroorientale (P.E.C.O.) e le repubbliche dell'ex Unione Sovietica, tranne nei casi in cui risulti più conveniente procedere ad acquisti in loco nei Paesi in via di sviluppo, oppure sia più opportuno
65
) Art.4 par.1 e par.4 del reg.1258/99 CE . Il regolamento distingue fra “organi di coordinamento” e “organi pagatori” : questi ultimi , che nella legislazione italiana vengono istituiti dalle regioni e province autonome,si occupano delle erogazioni delle somme previste dal diritto comunitario e sorvegliano che le operazioni di erogazione avvengano correttamente e trasparentemente .
(66) L’interpretazione della formula usata al comma 1 dell’art.3. del d.lgs.165 del 2000 fa ritenere che esistono competenze dell’AGEA anche in materia di sostegno alle imprese con fondi strutturali.
avvalersi di organizzazioni internazionali[67]. Di dubbia compatibilità con il
diritto comunitario ,è la previsione dell’art.4 comma 2 d.lgs. 165/2000, che prevede l’ intervento sul mercato agricolo e agroalimentare, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato per sostenere comparti in situazioni contingenti, per periodi temporalmente circoscritti, al fine di riassorbire la temporanea sovracapacità produttiva ,per ristabilire l'equilibrio del mercato stesso,per eseguire le forniture dei prodotti agroalimentari disposte dallo Stato italiano, anche in conformità ai programmi annualmente stabiliti dal Ministero degli affari esteri in relazione agli impegni assunti per l'aiuto alimentare e la cooperazione con gli altri Paesi,perché pare difficile realizzare interventi d’intesa con la Conferenza senza travalicare i limiti delle competenze esclusive dell’Unione in materia di politica agricola.
1.2. Ripartizione di competenze fra Regioni e AGEA
Considerando la divisione di competenze che la costituzione italiana prevede fra i diversi livelli amministrativi e sempre considerando come anche la disciplina comunitaria spinga verso il coinvolgimento dei diversi enti locali nel raggiungimento degli obbiettivi delle politiche comunitarie, appare doveroso individuare un punto importante da cui partire. Pertanto appare assolutamente necessario partire dal delineamento delle competenze in materia di quote latte fra lo Stato centrale e le Regioni ,poiché l’ampia portata della materia quote tocca diversi campi e inevitabilmente tutto ciò può andare a generare confusione,incertezza e accavallamento di compiti e poteri con il rischio do ingolfare il sistema.
(67) Art.4 comma 1 d.lgs.165 del 2000
La normativa comunitaria ,da parte sua , nulla prescrive in modo preciso ,rimettendo anzi alla discrezionalità degli Stati membri lo schema che si vuole adottare.
La Corte Costituzionale è dovuta intervenire[68] più di una volta a seguito
della sostanziale esclusione operata dalla legge italiana che ha negato la partecipazione, quanto meno nella forma del parere, delle Regioni e delle Province autonome.
In generale la Corte Costituzionale ha affermato il principio di necessario coinvolgimento delle Regioni nella gestione del sistema di contingentamento lattiero, principio che prima è stato accolto con la legge 5/1998 ,che ha attribuito correttamente la competenza alle Regioni le quali attraverso gli accertamenti straordinari e l’istituzione delle Commissioni regionali hanno potuto concretizzare un pieno coinvolgimento , e poi con la legge 119/2003,che riordinando tutto il sistema ,ha puntualmente ribadito all’art.1 comma 1 le funzioni generali di gestione delle Regioni e delle Province autonome [69] mentre al comma 2 del medesimo articolo ha
indicato le competenze attribuite all’AGEA[70].
L’AGEA ,pur essendo l’ente preposto al controllo del comparto lattiero caseario, è investita dalla legge di una serie di competenze limitate poiché il grosso del lavoro è demandato alle Regioni le quali tuttavia devono operare in sinergia con l’AGEA stessa.
(68)prima con la sentenza n.520 del 28/12/1995 che dichiarò l’incostituzionalità dell’art.2 comma 1 del decreto legge n.727/94 e successivamente con la sent.398 del 11/12/1998 che dichiarò illegittimo l’art.2 comma 168 della legge n.662 del 23/12/1996.
(69) Il comma 1 dispone: “ Gli adempimenti relativi al regime comunitario del prelievo supplementare nel settore del latte e
dei prodotti lattiero caseari, salvo quanto previsto al comma 2, sono di competenza delle regioni e delle province autonome alle quali spettano anche le funzioni di controllo relative all'applicazione del regime medesimo. Alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano sono devoluti i proventi delle sanzioni .
(70) Il comma 2 dispone : “All'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) compete unicamente la gestione della riserva
nazionale ai sensi dell'articolo 3, l'esecuzione del calcolo delle quantità' e degli importi di cui all'articolo 9 e all'articolo 10, comma 8 nonché l’esecuzione delle comunicazioni di cui all’art.15del regolamento (CE) .1392/2001.
Pertanto l’AGEA ,in attuazione della legge [71], ha reso disponibili i servizi
relativi alla gestione del regime del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari attraverso il Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN) che ricopre un ruolo centrale nel il dialogo fra l’autorità pubblica e i privati.
All’AGEA spetta la gestione della riserva nazionale; in questo caso l’Agenzia si occupa della attribuzione dei quantitativi di riferimento alle regioni le quali a loro volta le riattribuiranno in base a determinati criteri (art.3 comma 4 leege119/2003) infatti i quantitativi di riferimento confluiti nella riserva nazionale, con esclusione di quelli revocati ad aziende ubicate nelle zone di montagna o svantaggiate o delle regioni insulari che sono riattribuiti alle regioni o province autonome cui afferivano le quali devono provvedere necessariamente alla riassegnazione ad aziende ubicate nelle zone di montagna o svantaggiate, sono riattribuiti dall'AGEA alle regioni e province autonome cui afferivano, fino alla misura massima dei quantitativi prodotti in esubero nell'ultimo periodo contabilizzato.
La riserva nazionale può essere integrata in base alla previsione dell’art.71 del Reg.1234 /2007, oltre dall’assegnazione allo Stato membro di quote extra, attraverso i casi di inattività (art.72) ,attraverso le trattenute sui trasferimenti (art.76) oppure effettuando una riduzione lineare dell’insieme delle quote individuali.
Ulteriore compito dell’AGEA è previsto all’art.9 della legge 119/2003. La legge infatti prescrive che al termine di ciascun periodo, l'AGEA:
(71)In attuazione dell’articolo 1, comma 6, del decreto legge 28 marzo 2003, n. 49, convertito con modificazioni dalla legge 30 maggio 2003,n. 119 (legge 119/2003.
a) contabilizza le consegne di latte effettuate e il prelievo complessivamente versato dagli acquirenti [72] ;
b) esegue il calcolo del prelievo nazionale complessivamente dovuto all'Unione europea per esubero produttivo nelle consegne;
c) calcola l'ammontare del prelievo versato in eccesso.
L’art. 9 poi al secondo comma dispone che 5 % dell’ importo pari a quello del prelievo nazionale venga detratto dall'importo di cui alla lettera c) del comma 1 ed sia accantonato per eventuali restituzioni successive , soprattutto nell’evenienza di possibili restituzioni dovute in seguito alla soluzione di casi di contenzioso amministrativo e giurisdizionale e, in seconda istanza, per essere destinato alle misure di cui all'articolo 8, lettera a), del regolamento (CEE) n. 3950/92 [73].
Il secondo comma continua prescrivendo la possibilità per il Ministero delle attività agricole e forestali di rideterminare , con proprio decreto , la percentuale del 5% dopo il passaggio di due periodi lattieri. A tal proposito è necessario il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
Il prelievo versato in eccesso , decurtato dell'importo accantonato ai sensi del comma 2 per le motivazioni appena esposte, viene infine ripartito tra i produttori titolari di quota ,sulla base di appositi criteri e seguendo un preciso ordine previsto dalla legge. I primi a beneficiare della restituzione sono coloro tra quelli per i quali tutto o comunque una buona parte del prelievo parte del prelievo loro applicato risulti indebitamente riscosso o
(72) )Come adempimenti vi rientrano per esempio la comunicazione di aggiornamento dei registri mensili e il pagamento degli acconti sull’apposito conto corrente dell’AGEA.
(73) Cioè nei casi di abbandono totale o parziale della produzione lattiera in seguito ad un accordo fra produttori e autorità pubbliche. In questo caso viene anche accordato un indennizzo a favore dei produttori
comunque non più dovuto . Successivamente beneficiano della restituzione titolari di aziende ubicate nelle zone di montagna e i titolari di aziende ubicate nelle zone [74] e coloro che hanno subito, in base ad un
provvedimento emesso dall'autorità' sanitaria competente, il blocco della movimentazione degli animali, in aree interessate da malattie infettive diffuse, per almeno novanta giorni nel corso di un periodo di commercializzazione e che, per tale ragione, sono stati costretti a produrre un quantitativo superiore, fino ad un massimo del 20 per cento, rispetto a quello di riferimento assegnato.
La procedura di comunicazione da parte di AGEA avviene entro il 31 luglio di ogni anno; entro tale termine l’Agenzia si adopera a comunicare agli acquirenti, alle regioni e alle province autonome l'importo del prelievo imputato a ciascun produttore conferente gli importi da restituire calcolati ai sensi dei commi 3 e 4 dell’art.9, o eventuali importi di prelievo dovuti e non versati ed entro lo stesso termine 1'AGEA provvede alla restituzione agli acquirenti degli importi stessi.
Gli acquirenti devono pagare, entro quindici giorni ,ai produttori gli importi ad essi spettanti e provvedono alla riscossione ed al versamento degli eventuali importi dovuti sul conto corrente apposito dell’AGEA, dandone infine comunicazione alle regioni e alle province autonome mediante la presentazione della apposita ricevuta di pagamento.
L’ultimo competenza riconosciuta direttamente all’Agenzia dalla legge 119 è l’obbligo di comunicazione ex art.15 Reg.1392/2001. In questo caso agli stati membri , nel caso italiano quindi l’AGEA quale organo rappresentante presso il FEAOG, è posto l’obbligo di comunicare tutta una serie di
attività[75] e nel caso di insolvenza di tali obblighi la Commissione può
trattenere forfettariamente un importo sugli anticipi in occasione del conteggio delle spese agricole degli Stati membri.
Per quel che riguarda le competenze delle Regioni la questione diventa da un certo punto di vista più semplice.
Infatti la legge pur restituendo un certo lustro all’ente pubblico AGEA dopo la sfortunata parentesi dell’AIMA , rimette alle Regioni e alle Province Autonome in pratica tutte le competenze tranne quelle sopra esposte , quindi si può ragionevolmente sostenere che tutto ciò che non sia espressamente ricollegato alla competenza dell’AGEA ,così come disposto dall’art.1 della l.119, sia di esclusiva competenza delle Regioni ( fa eccezione la materia delle riscossioni che la legge 33/2009 ha ricollocato nell’alveo delle competenze dell’AGEA).
A titolo esemplificativo mi sono cimentato nella trattazione di una delle competenze che ho considerato più emblematiche ed importanti , dato anche le varie vicende giudiziarie ad essi collegate, cioè i controlli.
Ma prima è necessaria una digressione su uno dei servizi più importanti del panorama agricolo italiano.
1.3. Le procedura attraverso il SIAN.
Il SIAN può essere definito come il sistema informativo unificato di servizi del comparto agricolo, agroalimentare e forestale messo a disposizione dal Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e dall' Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura per assicurare lo svolgimento dei compiti relativi alla gestione degli adempimenti previsti dalla PAC , con particolare
riguardo ai regimi di intervento nei diversi settori produttivi[76] Il SIAN
così diventa uno strumento imprescindibile di conoscenza e di comunicazione fra le autorità pubbliche dislocate sui diversi livelli amministrativi e tutti i soggetti coinvolti nelle vicende di produzione e commercializzazione dei prodotti agricoli.
Infatti ai sensi dell’art. 2 comma 2 della legge 119/2003 l’AGEA tiene attraverso il SIAN il registro pubblico delle quote latte ,liberamente consultabile ,nel quale devono essere riportate ad opera delle regioni, entro il trentesimo giorno precedente l’inizio di ciascun periodo di commercializzazione ,i quantitativi di riferimento debitamente aggiornati. Preliminarmente alla modifica, le regioni devono inoltrare una raccomandata espressa ad ogni produttore che riporta un certificato in duplice copia contenente :
-gli estremi identificativi della azienda
-gli elementi classificativi previsti dall’art.2 del decreto attuativo della legge 119/2003 (quali il codice unico delle aziende o se facente parte delle aziende situate in zone di montagna o zone svantaggiate o in pianura)
-i quantitativi individuali di riferimento di inizio periodo e il tenore di massa grassa
-il dettaglio delle variazioni della quota che determinano il quantitativo di riferimento
Al contrario qualora per un periodo ultimo di dodici mesi il produttore non utilizzi il proprio quantitativo di riferimento e non incorrano scriminanti di nessun tipo (per es. la forza maggiore) le regione competenti danno comunicazione entro il 30 giugno della dismissione delle quote ai
(76) www.politicheagricole.it.
produttori interessati .Entro e non oltre il 15 di settembre le regioni consolidano i dati e danno attraverso il SIAN informativa all’AGEA dell’avvenuta dismissione la quale, entro il 30 settembre, opera per la ricollocazione degli stessi quantitativi alle regioni tenendo conto dei criteri previsti dalla legge 119/2003.
1.4. I controlli.
La normativa comunitaria [77]al fine di garantire un’applicazione completa
e trasparente del regime delle quote latte, ha previsto un sistema di controlli che gli Stati membri sono tenuti ad applicare nelle tempistiche e nelle modalità che gli stessi hanno stabilito.
Necessita però una precisazione sui controlli, che possono essere divisi in controlli in corso di periodo e controlli post periodo di commercializzazione. Quest’ultimi possono esser qualificati come i controlli attinenti l’esatta contabilizzazione dei quantitativi dichiarati dagli acquirenti del latte e dai produttori che effettuano vendite dirette mentre i primi sono rivolti ,per lo più , a coloro che producono e raccolgono latte,essenzialmente le aziende produttrici e i trasportatori del latte [78]. Gli
Stati membri devono elaborare un piano di controllo generale per ciascun periodo di dodici mesi in base ad un’analisi di rischio e a discrezionalità dei membri è rimessa la decisione di aggiornare i piano di controllo generale con piani periodici più dettagliati.[79] Per quel che concerne i
(77)Reg.1788/03 del Consiglio e 595/04 della Commissione nello specifico gli articoli da 19 a 22
(78)Relazione Corte dei Conti 2012.
(79) Il piano deve contenere a) i criteri adottati per l'elaborazione del piano; b) gli acquirenti e i produttori selezionati; c) i controlli in loco da eseguire riguardo al periodo di dodici mesi d) i controlli sui trasporti tra produttori ed acquirenti; e) i controlli delle dichiarazioni annuali dei produttori o degli acquirenti. Così l’art.18 Reg.595/2004.
controlli sulle consegne,sono eseguiti a livello di azienda, durante il trasporto del latte e a livello di acquirente. In tutte le fasi gli Stati membri verificano materialmente mediante controlli in loco[80] l'esatta
compilazione della registrazione e della contabilizzazione del latte commercializzato, in particolare: a) a livello di azienda, la qualità di produttore ai sensi dell'articolo 5, lettera c), del regolamento (CE) n. 1788/2003 nonché la compatibilità tra consegne e capacità di produzione, b) a livello di trasporto,la precisione degli strumenti di misurazione del volume e della qualità del latte, la precisione del metodo di raccolta, compresi eventuali punti di raccolta intermedi, la precisione del quantitativo di latte raccolto al momento dello scarico, c) a livello di acquirente, l'esattezza delle dichiarazioni riepilogative dei conteggi nei quali deve essere indicato almeno il quantitativo e il tenore di massa grassa in particolare mediante controlli incrociati [81].
Per quel che riguarda la normativa italiana ,il legislatore ha deciso di demandare tutte le funzioni amministrative ,ivi compresi i controlli,alle Amministrazioni regionali.
L’AGEA, nell’individuare le aziende da sottoporre a controlli sulla base dell’analisi di rischio e nel determinare le modalità di rendicontazione dei controlli, deve essere in accordo con le regioni e le province autonome[82] ,
tuttavia ,come rilevato in proposito che da una recente iniziativa della stessa AGEA, che interpellava le Regioni sulla coerenza del quantitativo di latte dichiarato con il numero di capi da latte, è risultata una difformità
(80)Inbase all’art.20 i controlli in loco sono effettuati senza preavviso; tuttavia è ammesso un preavviso limitato al minimo strettamente indispensabile, purché non venga compromessa la finalità del controllo.
(81) I documenti sono quelli previsti all'articolo 24, paragrafi da 2 a 5 reg.595/2004.
(82) Il riconoscimento della competenza ,da parte della legge 119/2003, delle regioni ad effettuare i controlli non ha