Successivamente all’approvazione del d. lgs. 230/99, si è sviluppato un lungo periodo di riflessione da parte delle Amministrazioni coinvolte. Si sono alternate spinte propositive a momenti di stallo, dovuti alle consistenti problematiche e alla delicatezza del trasferimento di competenze tanto rilevanti. In particolare, la fase di sperimentazione prevista dal Decreto è stata avviata con ritardo, vista la difficoltà del procedimento di individuazione delle
172 Sono state mosse critiche alla previsione dei c.d.”costi invariati” ; si è infatti da più parti sostenuto che la specificità delle patologie presenti in carcere richiederebbero una valutazione costi/benefici basata su criteri autonomi e indipendenti da quelli ordinari. Non solo, ma il fatto che ogni anno entrino ed escano dal carcere all’incirca centoquindicimila persone, per ognuna delle quali sono previsti visite e trattamenti obbligatori in entrata e in uscita di
routine, implica il moltiplicarsi dei costi in maniera difficilmente preventivabile. Uno su tutti;
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Regioni apripista. Ed anche una volta individuate le tre regioni del Lazio, della Toscana e della Puglia, i Provveditorati delle stesse regioni hanno rappresentato l’impossibilità di dare attuazione immediata alla legge, soprattutto per l’assoluta inadeguatezza delle risorse finanziarie stanziate173. Dal canto suo, il Dipartimento di amministrazione penitenziaria ha proceduto all’emanazione di circolari ministeriali che avevano la finalità di promuovere il trasferimento della sanità penitenziaria. Con circolare interministeriale n. 578455/14 del 28 dicembre 1999, si definiva difatti il passaggio delle funzioni di prevenzione, diagnosi e terapia delle tossicodipendenze alle A.s.l.; inoltre, con circolare 3510/5960 del 29 dicembre 1999, veniva disciplinato il regime autorizzatorio e le modalità di accesso del personale sanitario del S.s.n. all’interno degli istituti di pena.
Nel frattempo emergevano sia a livello locale che nazionale varie Commissioni di studio e di valutazione delle criticità correlate al passaggio di competenze, rivolte anche all’elaborazione dei Piani obiettivi regionali previsti dalla legge174. Non sono mancate d’altra parte, spinte regressive rispetto ai passi avanti segnati dal riordino della medicina penitenziaria, con le quali si proponeva il ritorno delle competenze sanitarie sotto l’egida del Ministero della
173 G.STARNINI,op. cit., 8.
174 Importante fu l’istituzione del Comitato per il monitoraggio e la valutazione della fase
sperimentale, costituito dal Ministero della sanità con D.M. 18 maggio 2001; nonché quella istituita con D.M. 16 maggio 2002 dal Ministero della giustizia e i cui risultati sono stati richiamati anche in sede d’indagine parlamentare. Questa seconda Commissione mista ha messo in luce le seguenti problematiche: garantire continuità di assistenza notturna e festiva, disciplinare le modalità di erogazione dell’assistenza ospedaliera all’esterno del carcere nonché de erogazione dell’ assistenza psichiatrica, individuare le misure di prevenzione necessarie, superare i limiti dell’assistenza protesica e farmaceutica.
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giustizia175. Infine a livello parlamentare, nel corso della seduta del 10 luglio 2003, si è deciso di dar vita ad una Indagine conoscitiva sulla sanità penitenziaria in ordine anche allo stato di attuazione della riforma; al termine dei lavori e delle audizioni parlamentari, è stata riconosciuta l’insufficienza dei finanziamenti necessari al processo di riordino delle competenze, nonché la mancanza di un modello definitivo da seguire a livello locale, con conseguente incertezza ed inefficienza del sistema.
Nel frattempo, la l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, aveva previsto la “Riforma del titolo V della Costituzione”, indicando la materia della tutela della salute come disciplina a legislazione concorrente Stato-Regioni (art. 117 Cost.). In questo modo, il nuovo titolo V Cost. introduceva la competenza delle Regioni anche nel contesto della sanità penitenziaria176.
Il definitivo impulso alla riforma della medicina penitenziaria, che ha permesso di rompere gli ulteriori ultimi indugi in merito, è venuto dalla l. 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge finanziaria del 2008), nella quale all’art. 2 commi 283 e 284 si stabiliva lo stanziamento di € 157,8 milioni per l’anno 2008, € 162,8 milioni per il 2009 ed € 167,8 milioni per il 2010, da trasferire al Fondo sanitario nazionale al fine di provvedere alle esigenze della medicina penitenziaria177. La stessa legge prevedeva l’adozione entro tre mesi dalla sua entrata in vigore, di un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che definisse i criteri e le modalità per trasferire dal D.A.P. al Servizio sanitario
175 Si tratta in particolare della proposta di legge Pepe, Atti Camera n. 4127 del 2004. D’altra
parte tuttavia era forte il movimento d’opinione che sosteneva e incoraggiava il percorso intrapreso dalla riforma. Basti pensare al fatto che il 10 marzo 2005, a Roma, presso palazzo Marini, in una nutrita assemblea di soci aderenti, nasceva il Forum nazionale per la salute dei detenuti e degli internati, con sede istituita presso la sede del Garante dei diritti dei detenuti del Lazio, ed eleggeva a suo Presidente l’on. Leda Colombini. Attualmente il Forum ha modificato il suo nome in “Forum per la salute in carcere”, il suo attuale Presidente è il Sen. Roberto Di Giovan Paolo.
176 Pubblicata in Gazzetta Ufficiale, 24 ottobre 2001, n. 248.
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nazionale tutte le competenze sanitarie, nonché i rapporti di lavoro del personale sanitario, delle risorse finanziarie e delle attrezzature relative alla medicina penitenziaria. In data 1° aprile 2008, il Consiglio dei Ministri ha approvato decreto con i relativi quattro allegati178; in quella stessa data il provvedimento è stato firmato dal Presidente del Consiglio179.
Il d.p.c.m. del 1° aprile 2008 introduce “Modalità e criteri per il trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzione sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali in materia di sanità penitenziaria”. Esso ha previsto il trasferimento definitivo ope legis di tutte le funzioni sanitarie dal D.A.P. e dal Dipartimento della giustizia minorile al Servizio sanitario nazionale180. Gli allegati al d.p.c.m. lett. “A”, “B”, “C” e “D” costituiscono parte integrante del decreto: l’allegato “A” prevede le linee guida per gli interventi a tutela della salute di detenuti e internati, l’allegato “B” le qualifiche e l’inquadramento del personale sanitario nel S.S.N., l’allegato “C” le linee d’indirizzo per gli interventi negli Ospedali psichiatrici
178 Pubblicata in Gazzetta Ufficiale 30 maggio 2008, n. 126.
179 Per la ricostruzione del percorso della riforma dal 1999 al 2008 si veda B. BENIGNI, op.
cit., 50 ss.
180 Da segnalare è il fatto che per le Regioni a Statuto Speciale era prevista il necessario
recepimento del D.p.c.m. con legge regionale. Ad oggi la Regione Sicilia non ha ancora recepito il Decreto, dunque in quella Regione la Riforma della medicina penitenziaria non ha sortito effetto alcuno.
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giudiziari (O.p.g.), mentre l’allegato “D” il rapporto di lavoro del personale di ruolo trasferito181.
E’ importante sottolineare come l’art. 7 d.p.c.m. 1 aprile 2008, abbia individuato nella Conferenza Stato-Regioni e Province autonome la sede per la determinazione di atti immediati e urgenti, come quelli relativi ai criteri di assegnazione delle risorse finanziarie a ciascuna regione nonché la definizione dei rapporti di collaborazione tra l’ordinamento sanitario e quello penitenziario182.
La riforma della medicina penitenziaria rappresenta sicuramente un buon inizio per garantire il diritto alla salute delle persone detenute in coerenza con quanto
181 Per l’allegato “A” i principi di riferimento in materia sono quelli della parità di
trattamento, della piena e leale collaborazione interistituzionale, la complementarietà fra tutela della salute e trattamento rieducativo, la garanzia di condizioni ambientali e di vita rispettose della dignità dei reclusi nonché il principio di continuità terapeutica. Per quanto riguarda l’allegato “B” si deve sottolineare come siano state mosse critiche alla volontà legislativa di non trasferire alle dipendenze del S.S.N. anche gli psicologi. Essi sono rimasti inglobati ancora presso il D.A.P. in quanto ritenuti indispensabili per promuovere il trattamento penitenziario del detenuto o internato. Infine, per l’allegato “C” Attualmente il nostro territorio nazionale ospita 6 O.p.g.: Castiglione delle Stiviere (Mantova), Reggio Emilia, Montelupo Fiorentino, Aversa, Napoli, Barcellona-Pozzo di Gotto, per un totale di circa 1500 internati. Si deve sottolineare come il recepimento dell’allegato “C” e il conseguente trasferimento delle competenze dal Ministero della giustizia a quello della salute non sia ancora avvenuto in maniera definitiva.
182 La Conferenza Unificata nella seduta del 28 ottobre 2010, Rep. Atti n. 111/CU, ha stabilito
il seguente criterio di riparto dei fondi destinati alla sanità penitenziaria; a ciascuna Regione viene trasferito un ammontare di fondi calcolato per i 2/3 rispetto al fabbisogno di ciascuna regione in relazione alla popolazione penitenziaria ivi presente, al numero di ingressi dei detenuti per anno e al numero di strutture penitenziarie di 3° livello (fino a 200 detenuti). Il restante terzo è attribuito a ciascuna regione in via forfettaria. La Conferenza Unificata nella seduta del 20 novembre 2008, Rep. Atti n. 102/CU, ha stabilito forme di collaborazione in relazione alle funzioni di sicurezza e l’ordinamento sanitario; gli strumenti da utilizzare sono i Protocolli d’intesa a livello regionale e territoriale, nonché i piani di zona e gli accordi di programma. I principi da tenere in considerazione sono: la prevalenza dell’assistenza sanitaria intramuraria su quella extramuraria, l’autonomia del personale sanitario appartenente al S.s.n., il rispetto sia delle esigenze di salute che di quelle alla sicurezza, la competenza in materia di organizzazione e controllo dei servizi offerti è affidata al Direttore dell’Istituto, è necessario curare e conservare la tenuta del diario clinico e della cartella personale del paziente detenuto o internato nel rispetto della privacy. Vengono istituiti a livello locali organismi di coordinamento e controllo quali l’Osservatorio permanente sulla sanità penitenziaria.
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previsto dalla Costituzione e dai livelli di dignità indicati dalle istituzioni europee e internazionali. Con la novella legislativa il cambiamento di prospettiva è evidente: se prima un detenuto poteva trovarsi nella condizione particolare di malattia, adesso è il malato che può venirsi a trovare nella
condizione particolare di carcerazione183. Naturalmente affinché la norma in
questione possa funzionare al meglio sarà indispensabile un suo continuo adeguamento alle diverse realtà delle carceri del nostro Paese.