Il concetto giuridico di efficienza ed il concetto di imparzialità

Dall’illuminante idea bertiana ora bisogna fare un passo ulteriore e trarre alcune utili e decisive indicazioni per inquadrare meglio il concetto giuridico di efficienza in Costituzione.

Se si parte dall’idea bertiana secondo cui l’amministrazione e la sua orga- nizzazione non sono scolpite come poteri dello stato in Costituzione ma sono funzioni della società, e se si considera che la Costituzione ha previsto per l’amministrazione e l’organizzazione delle specifiche modalità attraverso le qua- li esse devono adempiere il compito di essere funzioni della società, si osserva come queste modalità siano l’efficienza (buon andamento) e l’imparzialità.

Ora, per comprendere l’effettiva portata di tali modalità e in particolare ricavare il ruolo che l’efficienza ha come modo d’essere dell’amministrazione e della sua organizzazione nella considerazione di queste quali funzioni della so- cietà, occorre domandarsi in quale rapporto si pongano efficienza e imparziali- tà.

Per rispondere al quesito occorre fare un breve ma indispensabile pas- saggio. Tale passaggio impone nuovamente di interrogare la Costituzione nella parte in cui all’art. 97 si occupa di definire i canoni ordinatori attraverso i quali si esplicano l’organizzazione e l’azione dell’amministrazione pubblica.

La Costituzione quando si occupa di definire i principi basilari dell’amministrazione stabilisce che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo da assicurare «il buon andamento e l’imparzialità

dell’amministrazione», dove la congiunzione “e” che lega i concetti di efficienza e

imparzialità non è priva di significato, ma anzi ha un valore decisivo per la cor- retta interpretazione della norma costituzionale.

In effetti la Costituzione, definendo assieme efficienza e imparzialità, ha inteso legare strutturalmente e indissolubilmente questi due concetti, talché non potrebbe mai esservi un’azione ed un’organizzazione costituzionalmente efficienti senza che le stesse siano al contempo anche imparziali, né allo stesso modo potrebbe esservi un’azione ed un’organizzazione costituzionalmente im-

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parziali senza che le stesse siano al contempo anche efficienti. E ciò perché ef- ficienza e imparzialità stanno e cadono insieme. È la stessa Costituzione ad af- fermarlo in modo inequivoco.

Ora se si pone che l’imparzialità rappresenta la regola dell’esercizio della funzione amministrativa, non rappresentando cioè solo la regola in base alla quale non occorre trattare diversamente le stesse situazioni, si può ragionevol- mente e conseguentemente affermare che l’imparzialità costituisce la quintes- senza della legalità: se non vi è la legge non vi è neppure il parametro di riferi- mento alla luce del quale l’amministrazione deve essere imparziale.

Secondo tale prospettiva, il concetto dell’imparzialità indica un particola- re modo d’essere dell’amministrazione e conseguentemente della sua organiz- zazione, definisce cioè come l’amministrazione sia una funzione regolata dal diritto e non si identifichi in alcun caso come amministrazione dell’esercizio del potere. Tuttavia, pur essendo una funzione regolata dal diritto, l’amministrazione non raggiunge il suo scopo di garantire l’interesse pubblico se non “organizzandosi” e “agendo” in modo efficiente. E ciò perché l’amministrazione potrà pure essere imparziale, ma se si organizza o agisce in modo inefficiente non adempie il suo compito di garantire l’interesse pubblico, nel senso di realizzare il mandato costituzionale preordinato alla rimozione de- gli ostacoli che si frappongono al pieno dispiegarsi della personalità e al concre- to godimento delle libertà e dei diritti delle persone; e, allo stesso tempo, l’amministrazione non sarà imparziale se è inefficiente, per il fatto che potrà pure dare il bene della vita a chi ha il diritto di averlo, ma con modi e tempi che sono del tutto incompatibili con il godimento pieno di quello stesso bene.

Si dimostra ancor più a fondo come nella Costituzione esista uno stretto legame che tiene uniti l’uno all’altro i concetti di efficienza e di imparzialità, e siccome questi concetti sono strettamente collegati, la definizione di efficienza non può che essere una definizione comprensiva della garanzia (imparzialità). In tal senso si comprende pure come la legalità che la Costituzione intende di- fendere quando prende in esame l’amministrazione sia solo quella che ne assi- cura le caratteristiche indispensabili, ossia efficienza e imparzialità. Questi, d’altra parte, sono i modi della libertà e del dovere dell’amministrazione: l’amministrazione è garantita nella sua libertà, in quanto funzionalmente effi- ciente per l’interesse generale e ispirata nelle sue attività e comportamenti dal principio di imparzialità.

Si comprende ancora meglio in questa prospettiva come quello di effi- cienza sia sempre un concetto (giuridico) comprensivo della garanzia, non po- tendosi concepire un’amministrazione ed un’organizzazione efficienti che non

355 siano allo stesso tempo anche imparziali. Se così è l’imparzialità – intesa qui come garanzia – costituisce un imprescindibile parametro di riferimento per l’efficienza. Si può dire più esattamente che l’imparzialità è il perimetro entro cui l’efficienza può avere una sua validità, può esplicarsi legittimamente.

In questa prospettiva, l’amministrazione ogni qual volta eserciti il potere attribuito dalla norma dovrebbe verificare se l’organizzarsi e l’agire efficiente- mente in una data situazione siano comprensivi della garanzia che la stessa si- tuazione richiede per il rispetto del principio dell’imparzialità. Laddove l’organizzarsi e l’agire efficienti richiedano in concreto il sacrificio del bene del- la vita, in nome, poniamo, dell’accelerazione o della semplificazione della pro- cedura, l’amministrazione dovrebbe abbandonare tale modalità di organizza- zione ed azione e organizzarsi ed agire in modo che l’imparzialità sia rispettata, che la sfera soggettiva delle persone garantita.

Nell’interpretazione offerta, le modalità con cui l’amministrazione e la sua organizzazione adempiono il compito di essere funzioni della società sono ora ricomposte nella stretta coesistenza dei principi di efficienza e imparzialità. In essa trova valore giuridico il criterio di efficienza (il buon andamento di cui parla la Costituzione), il quale viene così sganciato dalla sfera del potere ammi- nistrativo e del potere economico del mercato per essere attratto dalla sfera della società dove, in un continuo confronto con il principio dell’imparzialità, assolve la sua funzione di rendere effettivamente rispondente l’amministrazione e la sua organizzazione al godimento pieno ed eguale dei di- ritti delle persone in conformità dell’ordinamento costituzionale.

13. L’efficienza amministrativa come misura della massimizzazione dei