La critica alla tesi bertiana della pluralità di ordinamenti compositi di poteri Il coordinamento dei poteri come operazione che dà forma al

profilo organizzatorio e funzionale del buon andamento.

Sul finire degli anni ‘70 la dottrina giuridica torna nuovamente ad occu- parsi dell’argomento e lo fa attraverso un’opera che pone al centro del dibattito in modo diretto Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministra-

zione158_.

Si tratta di un’opera che fa da spartiacque tra la dottrina classica e la dot- trina moderna del diritto amministrativo e segna idealmente l’ingresso nella fa- se più recente dell’indagine che si sta svolgendo sull’emersione del concetto

158 _{A. ANDREANI,Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione,}

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giuridico di efficienza in tale ambito del diritto. Con quest’opera, in effetti, si compie un ulteriore e decisivo passo verso l’identificazione del canone di buon andamento con il criterio efficienza.

Soffermandosi ad esaminare l’indirizzo di studi che, come visto, aveva posto al centro dell’attenzione il buon andamento quale previsione costituzio- nale che esprime principi o valori giuridici riassumibili nel dovere di buona amministrazione159_{, si rilevava, in particolare, come il filone di studi avviato da}

Berti160_{, il quale aveva posto al centro del dibattito teorico il pluralismo come}

pluralità di ordinamenti compositi di poteri e aveva perciò affermato che l’attuazione del buon andamento si realizzava attraverso il coordinamento della pluralità degli interessi protetti, si esponesse particolarmente a due critiche: i) la prima, di natura terminologica, è rappresentata dal fatto che l’assenza di chia- rezza precettiva del buon andamento si riverbera sul termine “coordinamento”;

ii) la seconda, la quale riprende la critica che già Nigro161_{, come visto, ebbe a}

fare a Berti, è quella di ricondurre il concetto di buon andamento (e tramite di esso quello di efficienza) ad una dimensione puramente strumentale e dunque insufficiente a fornire allo stesso un qualche valore precettivo dal punto di vista giuridico162_.

In relazione a quest’ultimo aspetto, il coordinamento dei poteri viene considerata un’operazione che dà forma al profilo organizzatorio e funzionale del buon andamento dell’amministrazione, così che lo stesso abbia in linea teo- rica un’efficacia anche contenutistica di conformazione degli interessi pubbli- ci163_{. Ciò, inoltre, «comporta di accettare come conseguenza di un comando di ordine costi-}

159 _{A. ANDREANI,op. ult. cit., p. 19. Secondo l’A. il buon andamento era stato trattato in}

dottrina secondo tre indirizzi, cui possono ricondursi le varie posizioni teoriche. Nel primo indirizzo si afferma che il precetto costituzionale sul buon andamento non ha valore precettivo, ma solo programmatico. Nel secondo si riconduce tale precetto sostanzialmente al dovere (od onere) di buona amministrazione e quindi al criterio dell’efficienza. Nel terzo si considera il buon andamento come modalità di esercizio del potere amministrativo, al quale è funzionalizzata l’organizzazione dell’amministrazione.

160 _{Cfr. G. BERTI,La pubblica amministrazione come organizzazione, cit., pp. 90 ss., in part.}

nota 28, dove è detto che «il coordinamento […] è alcunché di essenziale, se riferito ai poteri e specialmente

al loro pluralismo […] l’essenza del fenomeno di coordinamento si coglie nell’interno della organizzazione e si svolge tra poteri e non tra figure soggettive».

161 _{Come visto a proposito del contributo di Berti, questo fu criticato da Nigro in}

quanto a dire di tale A. l’impostazione bertiana risolverebbe il buon andamento nella «descrizione

di una fenomenologia la quale si riscontra in ogni ordinamento perché connaturata con la stessa esistenza e gli stessi caratteri della organizzazione».

162 _{A. ANDREANI,Il principio costituzionale di buon andamento, cit., p. 29.}

163 _{Sul punto si v. S. STAMMATI,Il buon andamento dell’amministrazione: una rilettura e principi} per un ripensamento (riattraversando gli articoli 95, 3° comma e 97, 1° comma della Costituzione, in

Aa.Vv.,Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, vol. III, Milano, Giuffrè, 1988, pp. 795 ss., ma

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tuzionale la funzione prescrittiva di contenuti determinati (più o meno genericamente) che il meccanismo strutturale del coordinamento si trova ad assolvere»164_{. Sicché, in questa pro-}

spettiva, appare chiarito pure il fine che tale dottrina intende realizzare, vale a dire quello di formare un legame tra gli aspetti strutturali e funzionali del buon andamento e gli aspetti sostanziali dell’amministrazione.

In linea generale lo scopo di questo studio sta nell’assegnare un «compiuto

significato precettivo alla disposizione costituzionale sul buon andamento dell’amministrazione», tramite la ricerca nello stesso di un principio ricostruttivo

dell’azione e dell’organizzazione amministrative tale per cui l’azione e l’organizzazione medesime possano essere complessivamente considerate all’interno di una «struttura policentrica»165_{. In tale ottica per rendere effettivo il}

principio di buon andamento dell’amministrazione nell’ordinamento si deve partire dall’idea in base alla quale ogni soggetto o centro di interessi pubblico ha un’attività che va valutata solo in relazione all’attività degli altri soggetti o centri di interessi e non isolatamente.

A tal proposito, si afferma che la valutazione del buon andamento come composizione e armonizzazione degli interessi protetti non può arrestarsi al piano dei soggetti pubblici, né a quello del coordinamento fra poteri, e ciò per- ché il fatto di considerare gli interessi protetti come attuazione del potere tra- scende l’apprezzamento dei rapporti fra poteri. Ciò spiegherebbe anche perché l’altro principio, quello dell’imparzialità, sembri pertinente ad una sfera diversa e sostanzialmente più ristretta di quella del buon andamento, essendo «l’uno pre-

dicabile soltanto da soggetti pubblici e l’altro esteso alla sfera più vasta degli interessi pubblici, come elemento di equilibrio fra gli stessi»166_.

Altra peculiarità di tale impostazione è costituita dall’affermazione se- condo cui il buon andamento può identificarsi con l’«imparzialità intersoggettiva», vale a dire con l’articolazione delle relazioni pubbliche intersoggettive che fan- no in modo che gli interessi protetti sottesi all’azione di ciascun soggetto am- ministrativo si accordino con gli altri interessi, secondo il criterio ottimale rica- vabile dall’ordinamento giuridico. Dal principio dell’art. 97 Cost. e sulla base di uno studio di Satta167_{, sono anche enucleati dei principi complementari da cui si}

deduce la necessità giuridica del coordinamento degli interessi pubblici perse-

164 _{A. ANDREANI, Il principio costituzionale di buon andamento, cit., p. 55. Secondo l’A.,}

inoltre, il raccordo tra organizzazione e prescrizione sostanziale degli interessi rappresenta un passo avanti qualitativo rispetto ai dubbi posti in passato dalla dottrina.

165 _{A. ANDREANI,op. ult. cit., p. 30.} 166 _{A. ANDREANI,op. ult. cit., pp. 30-31.}

167 _{Cfr. F. SATTA, Principio di legalità e pubblica amministrazione nello Stato democratico,}

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guiti dall’amministrazione che costituisce, secondo Andreani, il fine ultimo dell’organizzazione per realizzare il buon andamento quale scopo dell’ordinamento pluralistico168_.

8.2. L’efficienza come parametro per la composizione intersoggettiva