Il concetto di performance

Negli ultimi due decenni, a livello internazionale52, il tema della misurazione e valutazione della performance ha assunto un ruolo di assoluta centralità nell‟ambito dei processi di riforma delle amministrazioni pubbliche. I vari tentativi di innovazione sono stati accomunati nella sostanza dall‟obiettivo di realizzare un orientamento culturale, ancor prima che tecnico, alle performance da parte delle amministrazioni pubbliche. Molteplici sono state le ragioni di questo fenomeno.

In primo luogo, la necessità di contenere spesa pubblica e debito pubblico: la crisi di bilancio, che in molti Paesi ha iniziato a manifestarsi a partire dagli anni ‟60 e ‟70 , ha progressivamente posto in evidenza il problema della limitatezza delle risorse in relazione ai bisogni da soddisfare. Ciò ha determinato, come conseguenza, un forte interesse verso la misurazione e la valutazione delle performance delle PP.AA. con l‟obiettivo che è stato sintetizzato nello slogan “doing

more with less”.

Inoltre, la profonda insoddisfazione per la qualità e, in molti casi la quantità, dei servizi pubblici resi in rapporto ai loro costi e per la scarsa efficacia delle politiche pubbliche con conseguente perdita di fiducia nella capacità di soddisfare i bisogni espressi dalla comunità amministrata, hanno determinato evidenti ripercussioni

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A titolo di esempio si possono considerare le seguenti riforme a livello internazionale:

• USA: Government Performance and Results Act (1993);

• UK: Comprehensive Performance Assessment (Local Government Act 2003); • France: Loi organique relative aux lois de finances LOLF (2001).

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sull‟atteggiamento dei cittadini e delle imprese, sempre meno propensi a giocare un ruolo di destinatari passivi delle politiche pubbliche e sempre più portatori di una domanda di partecipazione attiva nelle scelte e nella valutazione degli esiti dell‟agire pubblico.53

Lo spostamento nelle pubbliche amministrazioni dell‟ottica gestionale dagli input agli output, che ha costituito uno dei tentativi per fornire risposta allo stato di difficoltà nel rapporto tra amministrazioni pubbliche e amministrati, se da un lato ha permesso di introdurre anche in questi organismi pubblici logiche tipiche delle aziende private, dall‟altro ha reso necessario comprendere cosa debba intendersi con il concetto di performance, oggi impiegato anche nel decreto legislativo n. 150/2009. In termini generali, le pubbliche amministrazioni hanno, al pari di qualsiasi altro organismo economico, il fine di soddisfare dei bisogni. Una collettività può manifestare dei bisogni che, essendo per un privato scarsamente o per nulla convenienti in termini economici, non verrebbero mai soddisfatti; oppure, ve ne potrebbero essere altri che, pur essendo convenienti da realizzare per un soggetto privato, la comunità preferisce riservare a un soggetto pubblico perché si reputano rilevanti anche le modalità di perseguimento degli stessi. La collettività può ritenere che un bisogno, oltre che essere soddisfatto, debba essere, ad esempio, appagato dando precedenza a determinate categorie di persone, oppure, che debba essere garantito un livello minimo di soddisfazione di una determinata esigenza, ovvero che debba prodursi un determinato impatto sulla collettività di riferimento. In questo senso, i soggetti pubblici devono essere considerati dei produttori non solo di beni e servizi pubblici ma anche di valore pubblico. In altri termini, oltre che predisporre beni e servizi devono operare in modo da soddisfare, direttamente o indirettamente, sia i bisogni che le attese di carattere valoriale e culturale della collettività che rappresentano.

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F. MONTEDURO, Il ciclo di gestione delle performance, in G. VALOTTI-L. HINNA (a cura di), Gestire e valutare le performance nella PA, Santarcangelo di Romagna, 2010, pp. 337-338.

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Pertanto, la performance presenta un carattere multidimensionale essendo costituita da tutto ciò che contribuisce a creare valore pubblico e non solo dai beni e servizi pubblici prodotti e distribuiti.54

Nell‟ambito degli studi di management pubblico Geert Bouckaert e John Hallingan ne hanno individuato le due dimensioni principali: l‟ampiezza (span) e la profondità (depth). L‟ampiezza fa riferimento alla multidimensionalità del contenuto del concetto di performance (risorse, processi, servizi, impatti), mentre la profondità riguarda il suo ambito di applicazione (individuo, unità organizzativa, intero ente, politica pubblica, ecc.).

Con riferimento al carattere dell‟ampiezza, è stato proposto uno schema interpretativo (Fig. 1) ormai consolidatosi negli studi e nella prassi a livello internazionale e nazionale. Esso è stato sviluppato per mostrare quali meccanismi muovano le decisioni e le scelte politiche delle PP.AA. nel rispondere agli specifici problemi socio-economici che si manifestino come nella collettività.

Fig. 1-Uno schema interpretativo55

54 _{Così P. R}

UGGIERO, La dirigenza pubblica tra misurazione, valutazione ed

incentivazione, cit., pp. 84-85.

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Tratto da C. POLLITT-G. BOUCKAERT, Public Management Reform: a Comparative Analysis - New Public Management, Governance, and the Neo- Weberian State, Oxford, 2011.

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Secondo la figura sopra riportata,l‟attività delle amministrazioni, prende le mosse dall‟analisi dei bisogni della collettività al fine di elaborare finalità generali56 e obiettivi strategici57 (pianificazione strategica). Per concretizzare le strategia vengono sviluppati gli obiettivi operativi tramite l‟attività di programmazione e budgeting. Successivamente vengono utilizzati gli input (e cioè le risorse: umane, strumentali, finanziarie, ecc.) che vengono impiegati nelle operazioni volte al raggiungimento degli obiettivi, e, attraverso i “processi”, vengono poste in essere le attività necessarie per generare gli output (beni e servizi prodotti). L‟insegnamento scolastico, un‟operazione chirurgica o la produzione di un certificato sono esempi di processi. Gli output sono i prodotti di questi processi, ciò che le amministrazioni pubbliche forniscono all‟esterno: gli studenti laureati, gli interventi chirurgici, i certificati di residenza, ecc. Questi output contribuiscono, insieme ad altri fattori ambientali e soggettivi, a produrre un outcome, inteso come un cambiamento nello stato del benessere collettivo (gli studenti ottengono un lavoro, i pazienti operati riacquistano un più alto livello di salute, ecc.). Gli outcome possono essere intermedi – cioè il risultato diretto dell‟output che dovrebbe condurre alle finalità desiderate, dimostrabile attraverso un cambiamento di comportamento degli attori rilevanti – o finali – cioè l‟impatto sulla società di questi cambiamenti di comportamento. Gli outcome sono considerati perciò i risultati più importanti dell‟attività delle amministrazioni, in quanto

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I fini o finalità sono enunciazioni dei risultati attesi, solitamente non correlate ad uno specifico arco temporale. Normalmente i fini non sono quantificati e di conseguenza non possono essere direttamente utilizzati come base per un sistema di misurazione. Lo scopo dell‟enunciazione dei fini è comunicare priorità dell‟amministrazione e di fornire le direttive di carattere generale sulla strategia che si intende seguire. In tal senso R.N. ANTHONY-D.W. YOUNG, Non profit: il controllo di gestione, Milano, 2002, pp. 279-281.

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Gli obiettivi sono invece risultati specifici da realizzare in un determinato periodo di tempo, solitamente uno o più anni. L‟enunciazione degli obiettivi è un elemento chiave del sistema di misurazione dal momento che l‟efficacia di un‟organizzazione può essere misurata solo se i risultati effettivamente conseguiti sono raffrontati agli obiettivi. Gli obiettivi dovrebbero essere sempre espressi in termini misurabili ed essere coerenti con i fini. In tal senso R.N. ANTHONY-D.W. YOUNG, Non profit: il controllo di gestione, cit.

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rappresentano il valore generato dall‟agire pubblico, cioè l‟effettivo e concreto miglioramento del benessere collettivo.

Dallo schema riportato più in alto emergono due fondamentali dimensioni dell‟azione amministrativa:

- l‟efficienza è la capacità di realizzare gli obiettivi di produzione di beni e servizi (output) impiegando la minor quantità di risorse (input): analogamente, un processo può essere definito efficiente quando consente di realizzare il massimo possibile output dato un certo livello di input;

- l‟efficacia è connessa al raggiungimento degli obiettivi strategici dell‟amministrazione, soprattutto in termini di soddisfazione dei bisogni espressi dalla comunità di riferimento. E‟ evidente come in questa accezione l‟efficacia sia una dimensione più complessa da quantificare e valutare rispetto all‟efficienza, ma rappresenti al contempo anche la dimensione di risultato più importante e significativa.

Mentre l‟ampiezza fa riferimento all‟estensione “orizzontale” delle dimensioni di performance (input/output/outcome; efficienza ed efficacia), la profondità ne rappresenta uno sviluppo “verticale”. Essa riguarda tutto ciò che può essere contenuto tra la performance organizzativa e quella individuale, in un sistema di “scatole cinesi” tale per cui i buoni risultati dell‟individuo impattano positivamente su quelli del gruppo, e quelli del team sulla performance dell‟intera organizzazione. In particolare possono essere individuati tre livelli principali: livello individuale; livello organizzativo; livello di programma o politica pubblica.

Il primo livello (individuale) si riferisce alle performance dell‟individuo singolarmente considerato, la quale, in genere si sostanzia in una parte quantitativa (grado di raggiungimento degli obiettivi) e in una parte qualitativa (atteggiamenti, comportamenti) e

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viene gestita dal dirigente in prospettiva sia dei risultati che del miglioramento continuo.

Il secondo livello (organizzativo) riguarda la performance dell‟intera amministrazione o delle singole unità organizzative interne a essa: a questo livello si realizza un‟interconnessione tra obiettivi di

performance e risorse assegnate e, di conseguenza, si concretizzano le

forme di responsabilizzazione (accountability) tipiche dei sistemi democratici. Inoltre, sussiste un forte legame tra la performance e i sistemi di programmazione e controllo, i sistemi di qualità e i sistemi informativi (e in particolare di rendicontazione esterna). In tale ambito, ad esempio, le performance caratterizzano lo sviluppo delle diverse fasi del processo ciclico di programmazione e controllo: 1) definizione di obiettivi da raggiungere; 2) misurazione dei risultati; 3) confronto tra obiettivi e valori consuntivi; 4) definizione delle azioni correttive necessarie.

Il terzo livello è quello delle performance dei programmi e delle politiche pubbliche, che presenta un evidente vantaggio, ossia la possibilità di valutare unitariamente molte iniziative che sono trasversali a più organizzazioni o anche a più livelli di governo, ma comporta anche una serie di svantaggi, che sono speculari rispetto agli aspetti positivi dell‟approccio a livello organizzativo: per esempio, le responsabilità sono diffuse e difficili da identificare e la correlazione tra risultati e risorse è complessa in quanto esse possono provenire da diversi canali.

Tenendo conto della sua multidimensionalità, è possibile proporre la definizione “di sintesi” del concetto di performance elaborata dalla Civit nella delibera 89/2010: la performance è il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che una entità (organizzazione, unità organizzativa, gruppo di individui, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, in ultima istanza, alla soddisfazione dei

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bisogni per i quali l‟organizzazione è stata costituita. Pertanto, il suo significato si lega strettamente all‟esecuzione di un‟azione, ai risultati della stessa e alle modalità di rappresentazione e, come tale, si presta a essere misurata e gestita.

Tale definizione, oltre a ricomprendere le nozioni di ampiezza e di profondità sopra esposte, evidenzia come il cuore del concetto di

performance sia costituito dalla concatenazione logica del ciclo

bisogni-obiettivi-azioni-risultati-effetti. Detto in altri termini, l‟esistenza di questa concatenazione logica è la precondizione per misurare, valutare e comunicare le performance: se questa catena è “spezzata” , il contributo apportato da un individuo (o da un‟unità organizzativa o organizzazione) all‟azione amministrativa rimane privo di ogni senso e utilità.

Tale catena logica evidenzia inoltre le ragioni per cui la misurazione, la valutazione e la trasparenza delle performance debbano essere concepite in un‟ottica sistematica, passando dalla mera “misurazione delle performance” (performance measurement) alla più complessa “gestione delle performance” (performance management), la quale deve garantire appunto che la misurazione si inserisca all‟interno del ciclo bisogni-obiettivi-azioni-risultati-effetti, e che sia effettivamente utilizzata per migliorare le decisioni e l‟accountability esterna.58

Il concetto di performance, sebbene spesso utilizzato in ambito scientifico e operativo quale sinonimo di risultato, sembra essere usato nella lettera del d.lgs. n. 150/2009 in senso più ampio e dinamico: l‟art. 2.1, infatti, prevede che la disciplina dei sistemi di valutazione delle strutture e delle pubbliche amministrazioni sia diretta ad assicurare ‹‹ elevati standard qualitativi ed economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale ››. Il termine risultato sembra far riferimento a ‹‹ ciò che

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Così F. MONTEDURO, La misurazione delle performance, in L. HINNA-M. MARCANTONI (a cura di), Dalla riforma del pubblico impiego alla riforma della

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risulta come conclusione o come esito finale di un processo, di una serie di operazioni ›› (Dizionario Garzanti). Il termine performance, invece, sembrerebbe utilizzato per riferirsi sia agli atti posti in essere per realizzare una determinata attività, sia a ciò che si ottiene dall‟esercizio di quelle attività, oltre che alle capacità di soggetti o di strumenti rispettivamente impegnati ed impiegati per l‟esercizio di determinate attività (Oxford English Dictionary). Pertanto, mentre il termine risultato è riferibile a una situazione statica esistente in un determinato momento, il termine performance sembra poter ricomprendere le attività poste in essere in un determinato arco di tempo, che include anche il momento finale in cui si produce il risultato. Pertanto, il concetto di “performance” sembra caratterizzarsi per il fatto di possedere un contenuto maggiormente dinamico, richiamando l‟attenzione sulla necessità di gestire le attività poste in essere da un determinato organismo economico affinché si possa ottenere il risultato sperato, mentre quello di “risultato”, essendo focalizzato su tutto ciò che si ottiene all‟esito di un processo, induce a porre maggiormente in risalto gli aspetti della misurazione alla fine dello stesso.59