Una legislazione contro la corruzione chiara ed applicata in modo efficace; un con-trollo giudiziario efficace e indipendente per i casi di abuso; sistemi efficaci di ero-gazione sanitaria: queste le pre-condizioni indispensabili per affrontare in modo efficace la corruzione nell’ambito delle politiche e delle pratiche sanitarie. La UK Bribery Act, o la Foreign Corrupt Practices Act statunitense, sono entrambi esempi di pratiche efficaci, che hanno definito gli standard internazionali per una
le-gislazione atta a combattere la corruzione. Un certo impatto lo dovrebbe avere
anche l’applicazione vigorosa dei provvedimenti volti a combattere gli abusi. La condanna giudiziaria di un atto di corruzione (di alto profilo) viene considerata come un deterrente anche a livello normativo.
Al fine di diminuire i rischi di corruzione, viene spesso promossa la fornitura
cen-tralizzata dei servizi. Tuttavia, tali sistemi centralizzati possono diventare facili
bersagli delle attività di lobbying, e delle tipologie di corruzione più legate alla sfera politica.
Riguardo ai casi di corruzione, ad es. nell’ambito della fornitura dei servizi medici, la conclusione del presente studio è che tale problema non può in genere essere af-frontato con misure dirette. In molti paesi, si può eliminare questo fenomeno solo apportando modifiche all’intero sistema sanitario. Le fragilità da affrontare – e che sicuramente hanno un impatto sulla corruzione – sono, tra l’altro: strutture
ge-stionali inefficaci, meccanismi di finanziamento inadeguati, capacità insufficiente nell’erogazione dell’assistenza sanitaria, fondi insufficienti per la ricerca medica in-dipendente, distribuzione diseguale delle risorse. In diversi Stati Membri UE, l’au-mento degli stipendi, come misura isolata, non sembra aver avuto un effetto significativo sugli abusi legati all’erogazione dei servizi medici.
Alcuni Stati Membri UE hanno istituito meccanismi di controllo all’interno della
sanità che sono efficaci e in grado di controllare la corruzione e le truffe (e in
al-cuni casi di imporre sanzioni). Tra questi: il Dipartimento per la valutazione Medica e per il Controllo (DGEC) in Belgio; il Direttorato per la Prevenzione delle Truffe e per la Azioni Legali, all’interno della CNAMTS francese; la NHS Protect nel Regno Unito; e l’Inspeção Geral das Atividades em Saúde (IGAS) in Portogallo.
L’introduzione di liste di attesa trasparenti ha avuto un effetto positivo sulle truffe sanitarie in alcuni Stati Membri (ad es., Austria e Croazia). Un’altra buona misura per potenziare la trasparenza in molti Stati Membri UE, ad es. Estonia, Lituania, Slo-vacchia e Spagna, è la prescrizione di medicinali generici invece di quelli di marca. L’auto-regolamentazione può essere organizzata tra due diversi protagonisti nel settore sanitario (ad es., con un’iniziativa condivisa tra industria e operatori sanitari), e anche tra più protagonisti (ad es., all’interno dell’industria farmaceutica stessa o tra i medici). Le pratiche virtuose messe a punto in Olanda e nel Regno Unito di-mostrano che l’auto-regolamentazione (condizionata) può essere un metodo effi-cace per regolare un dato settore della sanità. In Slovacchia, la campagna intrapresa dai medici stessi contro le tangenti a loro favore, viene considerata una misura ef-ficace per controllare il complesso problema della corruzione nel sistema sanitario di quel paese.
Le campagne di sensibilizzazione e le linee telefoniche dirette di segnalazione
delle truffe e degli abusi, sono anch’esse un buon esempio di mobilizzazione dei meccanismi di compensazione. Nel Regno Unito, la hotline di denuncia delle truffe sanitarie della NHS Protect, costituisce un esempio sicuramente efficace per sen-sibilizzare la popolazione e raccogliere in modo concreto le lamentele. Il sito web ellenico Edosa Fakelaki è un buon esempio di un’iniziativa privata in questo set-tore.
La trasparenza nei rapporti tra l’industria e i fornitori di servizi sanitari può
es-sere avviata con misure prese sia nel settore stesso e/o dal governo centrale (ad es. iniziative per potenziare la trasparenza, come la Sunshine Act). Le iniziative per in-trodurre una legislazione ispirata alla Sunshine Act statunitense, sono state
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prese in Francia (2013, pubblicazione di un decreto per attuare la Sunshine Act francese a livello legislativo), in Olanda (2012, Fondazione del Registro di Traspa-renza), e dalla EEPIA (attuazione prevista per il 2016).
La partecipazione attiva e independente della stampa, nonché le pressioni eser-citate dai gruppi di sorveglianza della “società civile” e dalle associazioni di pa-zienti, è significativa al massimo grado. Abbiamo rilevato diversi casi di corruzione nell’assistenza sanitaria che in un primo tempo erano stati identificati e resi noti pro-prio dalla stampa.
Infine, è necessario notare che non esiste una singola politica efficace in grado di combattere interamente la corruzione in sanità. D’altro canto, è chiaro dalla presente ricerca che tutte le misure efficaci contro gli abusi in questo campo devono basarsi su istituzioni forti e indipendenti, e su una società civile che oppone un netto rifiuto a tali pratiche.
Raccomandazioni a livello UE
Per poter affrontare le spinte alla corruzione in tutti gli Stati Membri UE, sono ne-cessarie misure che coinvolgano l’intera UE. A questo livello, si raccomanda di: a) fissare regole generali di lotta alla corruzione chiare ed applicate con efficacia; b) istituire un controllo giudiziario indipendente ed efficace nei casi di corruzione; c) attuare sistemi di fornitura che siano nel contempo integri e trasparenti. Le misure che regolano gli appalti pubblici in genere dovrebbero essere applicate anche al settore sanitario.
Un altro aspetto che può essere affrontato a livello UE riguarda l’auto-regolamen-tazione, ad es. mediante un Codice di Comportamento o un Codice Etico. Le orga-nizzazioni industriali a livello UE, ad es. EUCOMED e EFPIA, hanno già istituito misure di questo tipo per i propri membri. E’ inoltre opportuno che l’auto-regolamentazione venga istituita anche a livello nazionale. Si raccomanda di trovare il giusto equili-brio fra regolamentazione formale (legislazione) e auto-regolamentazione, e definire con chiarezza il modo in cui questi due meccanismi funzionano in parallelo e si complementano a vicenda.
Raccomandazioni a livello nazionale
Visto che le procedure di controllo e i quadri di riferimento sono specifici a ciascun paese, è opportuno che gli Stati Membri si muniscano di strutture idonee per af-frontare in modo mirato le truffe e gli abusi nel settore sanitario. Tali strutture non dovrebbero essere soltanto autorizzate a eseguire controlli, ma avere anche la
fa-coltà di imporre sanzioni. Ciò non comporta necessariamente l’istituzione di orga-nizzazioni o enti separati: le agenzie già attive in questo campo, e dotate di un pro-prio mandato, saranno ancor più efficaci nella lotta contro gli abusi se dotate anche di risorse specificamente mirate al settore sanitario.
Inoltre, è consigliabile aumentare la trasparenza dei sistemi sanitari, ad es. con la pubblicazione di liste di attesa. E’ opportuno anche introdurre la trasparenza nei rapporti tra l’industria e i fornitori di assistenza sanitaria, con misure a livello del set-tore sanitario, o a quello statale (ad es., iniziative di trasparenza sul modello della Sunshine Act). L’obbligo ai medici di ordinare medicine generiche invece di medi-cinali di marca è anch’essa una buona misura per potenziare una buona traspa-renza, pratica che può essere incoraggiata a livello dei singoli Stati Membri. Infine, è importante incoraggiare la partecipazione della stampa indipendente, dei gruppi di sorveglianza della “società civile” e delle associazioni di pazienti, al fine di identificare e denunciare ogni abuso. I governi nazionali dovrebbero anch’essi stimolare la mobilizzazione di questi meccanismi di compensazione.
Ricerca
L’analisi dei casi raccolti ha messo in luce due tipologie di corruzione che non rien-trano negli obiettivi del presente studio, ma che sono tutti e due importanti nel di-battito sulle truffe e sugli abusi nel settore sanitario: le richieste di rimborso ingiustificate e truffaldine, e l’appropriazione indebita di medicinali e dispositivi me-dici. Dato che attualmente le richieste di rimborso ingiustificate hanno una certa im-portanza nella lista di priorità di alcuni Stati Membri, sarebbe opportuno studiare la scala reale del problema e mettere a punto le eventuali misure atte a risolvere la questione.
La quantificazione del volume degli abusi si è dimostrato un compito difficile per di-versi motivi. E questo anche per i pagamenti non dichiarati, che costituiscono la forma di corruzione più visibile. Anche se l’impatto di tali abusi è noto a livello in-ternazionale, esistono ancora poche ricerche per determinare portata, grado e reale impatto che la corruzione può avere nel settore sanitario all’interno dei paesi UE con reddito superiore. Per avere un quadro completo del problema, gli autori con-sigliano l’avvio di ricerche per studiare la situazione nei paesi specifici.
Abbiamo rilevato che le misure e le pratiche che sono efficaci in un paese non ne-cessariamente lo sono in un altro. Dato che l’efficacia di una misura dipende da fattori multipli, limitarsi a sviluppare iniziative e misure come la Sunshine Act, molto probabilmente si rivelerà insufficiente. Gli autori ritengono opportuno che si dia avvio ad una valutazione sistematica delle misure e dei loro effetti (compresi i mo-tivi che li sottendono), al fine i favorire una applicazione efficace di tali provvedimenti nei contesti specifici.
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ANALISI DEGLI SPRECHI IN SANITÀ E STIMA ECONOMICA