Considerazione conclusive

Dall’emanazione della L. 61/94 si è aperta una fase attuativa a livello regionale, di dura-ta quasi decennale, che è sdura-tadura-ta pordura-tadura-ta a compledura-tamento soldura-tanto di recente con l’istitu-zione dell’ultima Agenzia, quella della Sardegna, nel settembre 2002. La situal’istitu-zione attua-le vede quindi attua-le 19 Regioni e attua-le 2 Province Autonome di Trento e di Bolzano dotate di una propria Agenzia, anche se il processo non può dirsi ultimato poiché alcune di esse non dispongono ancora di un regolamento organizzativo o non hanno ancora approvato i tarif-fari.

Sotto il profilo del loro finanziamento, le Agenzie hanno risentito fortemente in questi anni della dipendenza dagli Enti pubblici e dal settore sanitario, tanto che può dirsi che il trasferimento di risorse dalla Regione e dagli altri Enti locali, nonché la quota del vecchio Fondo sanitario regionale, abbiano costituito la principale fonte per il reperimento delle risorse necessarie al proprio funzionamento. Si calcola che la quota del F.S.R. sia ammonta-ta, fino ad oggi, addirittura a circa l’80% delle risorse delle Agenzie.

Si comprende quindi come nei dibattiti di questi ultimi anni si sia manifestata l’esigen-za di trovare forme di autofinanziamento, perlustrando strade fino ad ora poco praticate come quelle delle compartecipazioni, quelle delle ecotasse o di nuove tipologie di presta-zioni a domanda.

Il panorama delle disposizioni normative in tema di forme di finanziamento è piuttosto variegato e al tempo stesso non ben definito.

Il punto di partenza nell’analisi delle fonti normative in tema di finanziamento è neces-sariamente costituito dalla L. 61/94, proprio perché grazie a questa legge è stata istituita l’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente e sono state poste le basi per l’istitu-zione delle Agenzie regionali e provinciali.

Purtroppo però la L. n. 61 non ha affrontato approfonditamente il tema delle fonti di finanziamento ma sembra piuttosto aver lasciato in sospeso il problema rimandandolo a un momento successivo.

La legge infatti non offre indicazioni precise. E’ chiaro però che la principale fonte di finanziamento è stata individuata nei trasferimenti regionali, provinciali e degli altri Enti locali, erogati a fronte dell’esercizio di attività istituzionali che le Agenzie svolgono met-tendo a disposizione i mezzi di cui sono dotate per la tutela dell’ambiente. Di fatto, nel corso di questi ultimi anni che hanno accompagnato il completamento dell’istituzione di tutte le Agenzie, i trasferimenti pubblici hanno costituito una parte consistente del loro finanziamento.

L’unico riferimento esplicito, contenuto nella legge, è quello a una possibile compartecipa-zione alla tariffa in materia di rifiuti e acque. Per la verità, non sono molte le Regioni che hanno deciso di sfruttare questa possibilità di compartecipare a una tariffa per un servizio ambienta-le. In linea di massima, possiamo distinguere tra le regioni che non hanno affatto preso in con-siderazione questa opportunità; quelle che l’hanno soltanto ipotizzata, prevedendo clausole di più ampio respiro, come là dove si lascia aperta possibilità di ottenere risorse grazie a contratti e convenzioni stipulati con soggetti pubblici e privati; e quelle, infine, che hanno espressamen-te provveduto a inserire questa forma di comparespressamen-tecipazione tra le fonti di finanziamento

Si demanda espressamente alle Regioni il compito di promuovere accordi di program-ma tra i soggetti interessati nei quali siano determinati i costi necessari allo svolgimento delle attività di controllo ambientale esercitate dalle Agenzie da considerare ai fini della determinazione delle tariffe in questione. Tariffe che dopo il riordinamento del settore, operato rispettivamente dalla c.d. legge Galli per le acque, e dal decreto Ronchi per i rifiu-ti, sono determinate in modo uniforme a livello di ambito territoriale ottimale, secondo il metodo normalizzato.

Sempre sul piano della normativa nazionale, è prevista dalla L. n. 549 la possibilità per le Agenzie di trarre risorse per il proprio finanziamento dalla ripartizione, secondo certe percentuali del gettito derivante dalla riscossione del tributo per il conferimento di rifiuti solidi in discarica. La maggior parte delle Regioni ha seguito le indicazioni della legge nazionale prevedendo l’istituzione di uno o più fondi alimentati, con i proventi derivanti dalla riscossione del tributo. Resta tuttavia il fatto che non vi è in quasi tutte le leggi regio-nali, alcuna garanzia sulla quantità del gettito spettante alle ARPA che potrebbe perciò essere destinato interamente ad altre attività, pur sempre di carattere ambientale.

Se questi sono gli spunti offerti dalla normativa nazionale riguardo alle fonti di finan-ziamento si deve però notare come le singole regioni non abbiano sfruttato a pieno que-ste possibilità.

Possiamo infatti affermare, in seguito alle informazioni che ci sono pervenute grazie ai questionari inviati alle Agenzie, che nella maggior parte delle regioni, non sono stati sti-pulati gli accordi di programma previsti a fronte della compartecipazione tariffaria per i servizi pubblici in materia di acque e rifiuti.

Uniche eccezioni sembrano essere quelle della Agenzie toscana e ligure che si stanno muovendo in questo senso, come abbiamo visto dagli esempi di accordi di programma di cui abbiamo precedentemente parlato.

La mancata previsione di compartecipazioni nelle varie regioni potrebbe tuttavia spie-gata anche in base al fatto che la previsione di una compartecipazione al servizio idrico o di smaltimento di rifiuti comporta notevoli difficoltà legate alla possibilità di modificare il rigido schema (metodo normalizzato) attualmente previsto per la composizione delle tariffe per i servizi in questione. Vi sono poi altre questioni da risolvere legate all’indivi-duazione del soggetto su cui dovranno ricadere i costi che ripagano le Agenzie della loro attività di controllo sull’erogazione del servizio, che potrebbero essere individuati o nel consumatore o nel gestore del servizio.

Non vi è certezza, inoltre, circa il recepimento da parte delle Agenzie di una parte del gettito derivante dal tributo per il conferimento di rifiuti in discarica poiché, come abbia-mo visto, mancano le delibere regionali che dispongano l’erogazione a favore delle Agenzie.

L’unica regione in cui la Giunta regionale aggiorna annualmente, con propria delibera, la quantificazione delle somme spettanti all’Agenzia è la Toscana nella quale l’ARPAT rice-ve somme derivanti dal gettito del tributo dall’anno 1997. Emerge, quindi, come queste due forme di compartecipazione non siano state scelte come fonti privilegiate di finanzia-mento delle Agenzie.

In riferimento all’altro fronte indagato nella ricerca, cioè le ulteriori forme di reperi-mento delle risorse, previste dalle Leggi Regionali istitutive delle Agenzie e connesse ai ser-vizi resi nell’interesse di terzi, si è visto come, nell’ambito di tali attività tariffabili, sono in realtà ricomprese differenti tipologie riconducibili, da un lato, ad attività istruttoria e di controllo di natura pubblicistica e, dall’altro, ad attività a domanda individuale, costituite principalmente dalle analisi di laboratorio, similari a quelle rese sul mercato da soggetti privati.

Tuttavia, lo svolgimento di queste ultime attività ha sollevato dubbi di non poco conto, come è emerso dalla segnalazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che ha evidenziato il possibile conflitto di interessi che sorge dal duplice ruolo che le leggi istitutive e i regolamenti assegnano alle Agenzie: da una parte come “controllori”, dall’al-tra come prestatori di servizi.

Tutelando sia l’imparzialità delle Agenzie, sia un rapporto di concorrenza leale nei con-fronti dei privati che svolgono attività similari, queste forme di reperimento delle risorse se adeguatamente regolamentate e gestite possono comunque rappresentare una fonte di finanziamento flessibile, nel rispetto delle competenze delle Agenzie ed una possibile soluzio-ne potrebbe consistere soluzio-nel trovare un paniere di attività assoggettabili a tariffa che le Agenzie possano esercitare anche verso i privati, senza con questo intaccare la loro imparzialità.

Vi è, tuttavia, disomogeneità sul tema all’interno del panorama agenziale; infatti, le sin-gole leggi istitutive parlano, a tale proposito, genericamente di “prestazioni”, “servizi”, “atti-vità”, con l’ovvia conseguenza che ciascuna di esse ha provveduto in maniera diversa a preci-sare nei rispettivi tariffari in cosa effettivamente consistano.

Queste osservazioni ci permettono di notare come la questione delle fonti di finanzia-mento delle Agenzie, oggi, nel mofinanzia-mento in cui tutte sono state costituite e tutte sono più o meno operative e svolgono un complesso più o meno ampio di prestazioni istituzionali e non istituzionali è proprio quello di avviare un progetto comune di ristrutturazione che crei una uniformità nel modo in cui è trattato l’argomento in tutte le regioni. Attualmente infatti non può dirsi che questa omogeneità sussista poiché ogni Agenzia ha un proprio modello orga-nizzativo, propri specifici settori di intervento e attività prioritarie. Anche sotto l’aspetto della determinazione delle tariffe per le prestazioni erogate non vi è una uniformità poiché ogni regione ha variamente provveduto a porre uno specifico tariffario e le modalità con cui le tariffe sono stabilite variano da Agenzia ad Agenzia.

Disomogeneità vi è infine sotto l’aspetto delle risorse provenienti dai trasferimenti da Enti pubblici (Stato Regioni, Province, Comuni ecc.) poiché manca la determinazione di livelli mini-mi di prestazione, quei livelli di prestazione, cioè, che le Agenzie sono chiamate a svolgere nella loro attività di Enti deputati alla protezione dell’ambiente e della salute dell’uomo e che devono essere interamente coperti dai trasferimenti da Enti pubblici.

I fronti su cui intervenire per tracciare un modello comune di fonti di finanziamento sono comunque quelli già emersi nella normativa vigente: quello delle compartecipazioni a tariffe per i servizi pubblici delle ecotasse e delle prestazioni tariffabili con i necessari accorgimenti volti a differenziare le attività il cui esercizio può porre le Agenzie in una pozione di ingiusti-ficato vantaggio concorrenziale.

D’altra parte, sotto il profilo delle compartecipazioni sia a tasse che a tariffe per i servizi pubblici è prevedibile che per il prossimo periodo vi saranno notevoli sviluppi.

Per quanto riguarda, ad esempio, il tema della fiscalità ambientale negli ultimi tempi si è acceso un intenso dibattito, a livello nazionale e regionale.

Sono, infatti, state avanzate da più parti numerose proposte legislative che prevedono l’in-troduzione di tributi il cui gettito potrebbe, almeno per una certa quota, essere destinato al finanziamento delle Agenzie.

I settori di intervento interessati da questi tributi sono i più disparati (ad esempio, potreb-bero colpire le attività turistiche o comunque tutte le attività che più in generale incidono sul-l’ambiente).

A dire il vero, un tentativo di avviare una riforma di questo tipo si è già avuto con la finan-ziaria 2001, che ha introdotto l’imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili. Il gettito dovrebbe essere destinato ad attività di monitoraggio dell’inquinamento acustico, rispetto alle quali si può configurare un ruolo delle Agenzie.

Resta comunque il dato di fatto che l’innovazione introdotta non ha avuto concreti sviluppi a causa del vuoto normativo lasciato dalla mancata approvazione del decreto attuativo che avrebbe dovuto fissare le modalità del monitoraggio.

Le proposte di legge in materia di fiscalità ambientale intervengono non solo a livello nazionale ma, in special modo dopo le nuove prospettive che si sono aperte a seguito della riforma del titolo V della costituzione, anche a livello regionale. Ormai da tempo si è, infatti, avviata una radicale riforma dell’assetto delle competenze e dei rapporti finanziari tra i vari livelli di governo nella direzione di una maggiore affermazione del federalismo fiscale.

La stessa Regione Toscana ha ritenuto necessario approfittare degli spazi di intervento che si sono aperti avanzando una proposta di legge in materia di riordino del sistema tri-butario regionale e locale, attualmente in corso di approvazione, che prevede l’istituzione di tributi volti, tra l’altro, alla salvaguardia dell’ambiente.

Appendice

Questionario dei progetti di ricerca: osservatorio nazionale sull’organizzazione e sulla gestione delle ARPA-APPA

• Compartecipazioni e tariffe per il finanziamento delle Agenzie per la protezione del-l’ambiente

• Il fabbisogno finanziario delle Agenzie per la protezione dell’ambiente 1. Natura delle attività dell’Agenzia

1.1 L’Agenzia ha stipulato accordi di programma con la Regione o gli enti locali in base all’art. 2, co. 4, legge 61/94? (Indicare gli atti che ne definiscono la natura ed, eventualmente, fornire i documenti indicati)

1.2 L’Agenzia ha stipulato convenzioni con privati? (Indicare gli atti che ne defini-scono la natura ed, eventualmente, fornire i documenti indicati)

2. Compartecipazioni alle tariffe del servizio idrico e dello smaltimento rifiuti