Considerazioni conclusive: il sistema di regolamentazione e vigilanza più adatto all’attuale

contesto europeo (e a quello del Trattato che lo disciplina) deve salvaguardare e valorizzare il decentramento della vigilanza

2) un’autorità che controlla la prudential supervision di tutti gli intermediari (banche,

assicurazioni e intermediari);

3) un’ autorità che controlla la trasparenza e l’investor protection; 4) un’ autorità di tutela della concorrenza;

5) un comitato di coordinamento delle citate autorità.

Cfr. G. DI GIORGIO – C. DI NOIA, Regole e vigilanza per la tutela del risparmio, in G. DI GIORGIO – C. DI NOIA, Intermediari e mercati finanziari, Il Mulino, 2004, p. 126 e ss. Evidentemente, i punti 2), 3) e 4) ripresentano l’esigenza di istituire una figura di regolatore unico accentrato e, con esso, tutte le problematiche che ciò comporta. Perplessità destano, altresì, quelle tesi che indicano il SEBC come regolatore unico anche in materia di intermediazione finanziaria non bancaria o che suggeriscono di prenderne a modello la struttura per poi applicarla alla nuova struttura di regolamentazione finanziaria unica. Sembra che nessuna delle due ipotesi sia da valutare positivamente. In merito alla prima, bisogna ricordare che alla BCE (posta al vertice del SEBC e alla quale va concretamente riferito il concetto di regolatore unico) non spettano funzioni di regolamentazione e vigilanza in materia bancaria, bensì unicamente quelle attinenti la politica monetaria. Le funzioni di regulation e supervision bancaria sono rimaste in capo alle singole autorità nazionali a ciò competenti. Nonostante ciò, su delibera unanime del Consiglio (precedentemente proposta dalla Commissione) e previa consultazione della BCE, nonché previo parere conforme del Parlamento Europeo, l’art. 105 par. 6 Trat. acconsente (attraverso la cosiddetta “enabling clause” o clausola abilitante) a che alla BCE, oltre alle funzioni di politica monetaria (art. 105 par. 2), possano essere affidati (in prospettiva) anche compiti speciali in merito alle politiche che riguardano la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle altre istituzioni finanziarie, ad esclusione però di quelle relative alle imprese di assicurazione. Si desume che, quand’anche dalla decisione (unanime e, perciò, ben difficile da prefigurarsi) del Consiglio (avallata dal PE e dalla BCE) si dovesse optare per l’attribuzione della vigilanza e della regolamentazione finanziaria alla BCE, il limite relativo alle imprese di assicurazione impedirebbe di estendere tale competenza anche a queste ultime, con ciò escludendo (salvo che non si voglia procedere ad una modifica del trattato) che alla BCE possa oggi attribuirsi il ruolo di regolatore unico a livello europeo. Cfr. R. M. LASTRA, The division of responsabilities between the European Central Bank and the national central banks, in «Columbia Journal of European Law», 2000, n. 6, p. 230; E. GUALANDRI, Unione monetaria europea: temi di vigilanza, in «Banche banchieri», 1997, n. 2, p. 137. Anche l’ipotesi di prendere a modello il SEBC, per poi costruire una struttura analoga per il financial system regulation, presenta degli aspetti criticabili. Anzitutto, il SEBC sembra, ma non è, un sistema completamente accentrato. Anzi, esso è contraddistinto dal massimo decentramento per ciò che concerne l’attuazione delle decisioni in materia di politica monetaria formulate dal Comitato esecutivo della BCE. Le decisioni del Comitato vengono attuate attraverso l’emanazione di “istruzioni” rivolte alle singole Banche Centrali, le quali sono chiamate ad emanare atti amministrativi di contenuto specifico che non lascino margini di autonomia decisionale ai soggetti cui sono rivolti. Cfr. G. D. MAJONE, The credibility (…), cit., ivi. In secondo luogo, il SEBC si presenta carente sotto per ciò che concerne l’accountability delle procedure con cui opera e della verifica del raggiungimento degli obiettivi. Si pensi che le votazioni (in particolare, quelle dissenzienti) dei singoli membri del Consiglio direttivo non vengono pubblicati e ciò impedisce la valutazione delle capacità tecniche dei membri del Consiglio. Cfr. J. DE HAAN – S. EIJFFINGER, The democratic accountability of the european central bank : a comment on two fairy – tales, in «Journal of common market studies», 2000, n. 3, vol. 38, p. 150.

Capitolo Secondo

69

Le decisioni concernenti il modo (single regulator piuttosto che armonizzazione massima della normativa comunitaria) attraverso cui impostare un sistema europeo di regolamentazione e vigilanza sui mercati finanziari non possono prescindere dal tenere in debita considerazione la netta distinzione sussistente tra i concetti di regolamentazione, da un lato, e quello di vigilanza, dall’altro: mentre «la regolamentazione fa riferimento al complesso di norme ad

hoc rivolte, nell’integrare le norme generali del diritto, a correggere o limitare le forze di mercato, la vigilanza attiene alle regole di fonte secondaria e, altresì, alla struttura dei soggetti deputati alla loro emanazione ed attuazione»99_.

Si ritiene che, per essere economicamente efficiente, la «supervision» necessiti della vicinanza con gli operatori. Questa condizione facilita, infatti, l’enforcement e, allo stesso tempo, fa si che possa essere valorizzato il patrimonio informativo che i supervisori nazionali acquisiscono proprio a seguito del costante contatto (“in loco”) con i soggetti vigilati100_.

Riguardo alla vigilanza è, allora, fondamentale mantenere una logica di decentramento, garantendo piuttosto che tutti i supervisori nazionali possano adeguatamente comunicare tra loro o, in altri termini, che sia adeguatamente coordinato il loro decentrato operare: «Cross sector developments demonstrate the

clear need to introduce co-ordination of arrangements between supervisory authorities in each Membre State to censure an efficient and adeguate supervision of cross-border financial conglomerates»101_.

99 _{Cfr. R. FILOSA, Regolamentazione e vigilanza sulle istituzioni e i mercati finanziari:}

accentramento al livello europeo?, in «Riv.banc.», 2002, n. 2, p. 24.

100 _Ibidem.

101 _{Cfr. V. RÖBEN, The regulation of financial services in the European Union, in R. GROTE}

– T. MARAUHN, The regulation of international financial markets, Cambridge University Press, 2006, p. 133. Si è detto che la soluzione potrebbe essere quella di istituire la figura del coordinatore per la vigilanza (lead supervisor o co-ordinator), mantenendo la competenza (per finalità) della vigilanza dei singoli Stati membri e prevedendo il coordinamento e la cooperazione a livello europeo. Cfr. G. MINERVINI, Coordinamento degli organismi di controllo in sede europea. Coordinamento degli organismi in sede

Capitolo Secondo

70

Un’esigenza di integrazione e accentramento in un’unica

authority è rinvenibile con riguardo alla regulation102_.

Ferma restando la competenza del Consiglio e del Parlamento rispetto al primo livello di normazione comunitaria, una simile

authority interverrebbe a dare attuazione a quella normazione, con

l’obiettivo di garantire la maggiore unitarietà possibile all’atto del recepimento. Fondamentale, a tal fine, risulta la piena indipendenza dell’authority in questione, soprattutto rispetto ai gruppi interessati che ne tentano la «cattura». Ciò potrebbe evitarsi se ad essa venisse assegnata una forma di legittimità sganciata dall’ordinario circuito partitico – rappresentativo, ma fondata, ad esempio, sull’expertise103_.

nazionale, in «Banca impresa», 2001, n. 3, p. 421. Peraltro, si tratta della soluzione proposta dalla direttiva comunitaria sui conglomerati finanziari (2002/87/CE del 16 dicembre 2002), la quale prevede appunto l’omogeneizzazione dei poteri delle autoriTà nazionali e la progressiva centralizzazione dei controlli, attraverso l’identificazione di un’autorità incaricata di coordinare le autorità di vigilanza implicate nella supervisione di uno stesso gruppo. Ibidem.

102 _{Cfr. M. SARCINELLI, L’organizzazione (…), cit., p. 17.} 103 _{Cfr. G. D. MAJONE, The credibility (…), p. 62.}