1.4 La condotta della Banca Centrale
1.4.1 La credibilità dell’Autorità monetaria
Per poter influenzare con certezza le aspettative degli agenti economici, la Banca Centrale deve essere ritenuta credibile. Gli agenti devono cioè confidare nel fatto che essa, una volta annunciato un tipo di politica per un determinato periodo di tempo, non devi dalle proprie promesse in corso d’opera, attuando politiche diverse da quelle preannunciate. È evidente che l’Autorità monetaria farà tanto più fatica a mantenere un certo livello di coerenza, specialmente per politiche annunciate di lungo periodo, quanto più la dipendenza dal potere politico, che normalmente è portato a perseguire guadagni di breve periodo in prospettiva elettorale, è forte. Per questo motivo si è individuato, fin dagli albori della
90 Filardo, A., Hoffman, B. 2014. 91 Si veda l’introduzione. 92 Coeure, B. 2013. 93 Ricci, O. 2014.
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nascita delle prime Banche Centrali, nell’indipendenza dell’Autorità monetaria dal potere politico un mezzo efficace per rafforzarne la credibilità. Già nel 1824, David Ricardo identificava i tre Pilastri che contraddistinguevano una Banca Centrale indipendente: separazione istituzionale tra il potere di creare denaro e quello di spenderlo, divieto di finanziamento monetario del bilancio dello Stato, obbligo in capo della Banca Centrale di render conto della politica monetaria svolta95. Sulla base di queste prime formulazioni, Milton Friedman nel 1962 concepisce la necessità che la Banca Centrale si serva di obiettivi esplicitamente dichiarati al fine di affrancarsi ancor più nettamente dal controllo politico. Per la creazione di un sistema monetario stabile, scevro da ingerenze governative non responsabili che ne minaccino la libertà economica e politica, Friedman propone esperti indipendenti a capo delle banche, a cui tuttavia esclude l’affidamento di ampia discrezionalità, preferendo piuttosto che siano designate norme con il compito di dare obiettivi e linee guida ben specifiche alla politica monetaria96 (il dibattito circa quale, tra regole e discrezionalità, debba essere il criterio che guidi l’agire della Banca Centrale verrà analizzato nel dettaglio nel paragrafo 1.4.3). Negli anni Settanta i contributi di Lucas e Sargent sulle aspettative razionali, analizzati in precedenza, hanno aggiunto un ulteriore elemento di complessità alla formulazione di come debba agire la Banca Centrale per essere veramente credibile. Poiché gli agenti privati hanno aspettative razionali, la politica monetaria deve essere coerente nel tempo per essere anche credibile. Infatti, le Autorità politiche saranno sempre prone a sfruttare il trade- off di breve periodo tra crescita e inflazione, senza tenere in considerazione i costi di lungo periodo. Numerosi studi hanno pertanto mostrato che una Banca Centrale veramente indipendente sia la migliore risposta per scongiurare questo rischio. Tra questi il contributo di Alesina e Summers nel 1993 è generalmente considerato un punto di riferimento per quanto riguarda gli effetti che comporterebbe la presenza di una Banca Centrale indipendente97. Gli autori, servendosi di indici che misurano il grado di indipendenza di una Banca Centrale, hanno osservato che esiste una perfetta correlazione tra un alto grado di indipendenza della Banca Centrale e un basso tasso di inflazione. D’altro canto, non è stato possibile riscontrare alcun impatto sugli altri indicatori macroeconomici ascrivibile all’operato di una Banca Centrale indipendente. Questi risultati sono compatibili con la teoria della neutralità della moneta che circoscrive l’influenza della politica monetaria al mantenimento della stabilità dei prezzi.
95Ricardo, D. 1824, “Plan for the Establishment of a National Bank”, John Murray, Londra.
96 Friedman, M. 1962, “Should There Be an Independent Monetary Authority?”, in Leland B. Yeager (Ed.) “In Search of a Monetary Constitution”, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts.
97 Alesina, A., Summers, L.H. 1993, “Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence”, Journal of Money, Credit and Banking.
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La Banca del Giappone è diventata formalmente indipendente con la “Bank of Japan Law” 日本銀行 法)98 del 1997 in base ai principi di “indipendenza e trasparenza”99. Per quanto riguarda l’Eurozona,
il Trattato di Maastricht del 1992 e lo “Statute for the European System of Central Banks and the European Central Banks” rappresentano i momenti fondativi della costituzione di una Banca Centrale Europea indipendente. Gli organi decisionali della Banca del Giappone e della BCE si chiamano rispettivamente “Policy Board” (Seisakuaninkai) e “Governing Council” (consiglio direttivo). Attualmente il “Policy Board” della Banca del Giappone è composto da nove membri, tra cui un governatore e due vicegovernatori, nominati dalla Dieta. Ne consegue che, nonostante l’indipendenza formale, la nomina del board rimane potenzialmente, e anche sostanzialmente come nel caso della nomina di Kuroda, sotto il controllo e l’ingerenza della sfera politica. Il board si riunisce due volte alla settimana per discutere di questioni ordinarie e una volta al mese per le decisioni più urgenti100. Data l’eterogeneità dell’Unione Monetaria Europea, i venticinque membri del “Governing Council” della BCE sono nominati a livelli diversi. Sei membri vengono nominati a livello sovranazionale, i.e. in base ad accordi tra i capi di Stato dei Paesi membri. I restanti diciannove sono i governatori delle Banche Nazionali dei singoli Paesi membri e vengono pertanto nominati su base nazionale in base alle normative vigenti. Il “Governing Council” si riunisce in seduta ordinaria ogni due settimane, e ogni sei settimane tiene discussioni in materia di politica monetaria seguite da una conferenza stampa101. Pur essendo entrambi istituzioni formalmente (e legalmente) indipendenti dai rispettivi governi, si riscontra differenza nel grado di indipendenza individuale tra i membri degli organi decisionali della Banca del Giappone e della BCE. I primi godono di un mandato di cinque anni e possono essere ri- eletti (Art 24 della Bank of Japan Law)102, per i secondi il mandato è più lungo. Infatti, la carica dei membri del “Governing Council” dura otto anni dopo i quali però non si può essere ri-eletti103. Dal
momento che l’indipendenza di un banchiere centrale aumenta con la lunghezza del proprio mandato,
98「日本銀行法」
http://elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=409AC0000000089&openerCode=1 99 Bebenroth, R., Vollmer, U. 2007, “Bank of Japan versus Eurosystem- A Comparison of Monetary Policy Institutions and Conduct in Japan and in the Euro Area”, Intereconomics Volume 42, issue 1, 2007.
100 Ibid.
101 “Consiglio direttivo”, Banca Centrale Europea. https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/decisions/govc/html/index.it.html
102「日本銀行法」、第二十四条
http://elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=409AC0000000089&openerCode=1#143 103 Bebenroth et al, 2007.
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ed è maggiore se non può essere ri-eletto (perché non deve preoccuparsi di vincere le ri-elezioni), i membri del “Governing Council” della BCE godono di un maggior grado di indipendenza rispetto alla loro controparte giapponese. Le due Autorità monetarie appaiono differenti anche sotto l’aspetto dell’indipendenza funzionale e organizzativa. L’articolo 19 della Bank of Japan Law permette al Ministro delle Finanze di partecipare alle sedute del “Policy Board” e di esprimere il proprio parere su questioni di politica monetaria. Inoltre, l’articolo 4 prevede che la Banca del Giappone debba mantenere sempre stretto contatto con il Governo e dialogare affinché politica monetaria e politica fiscale procedano armoniosamente. Niente di tutto ciò è previsto per quanto riguarda l’Eurozona. Anzi, l’articolo 101 del Trattato della Comunità Europea proibisce alla BCE di concedere prestiti al settore pubblico. Per quanto riguarda la trasparenza, la BCE si avvale del principio di responsabilità collettiva, per cui non pubblica i verbali delle sedute del “Governing Council” né rende noti i voti dei singoli membri. La BCE difende questa decisione affermando che in questo modo è più facile evitare di ricevere pressioni politiche dai singoli Stati. La Banca del Giappone al contrario pubblica sia i verbali delle sedute sia i voti dei singoli membri. Riassumendo, l’organo decisionale della Banca del Giappone è decisamente più piccolo di quello della BCE, e quest’ultima gode di un livello complessivo di indipendenza maggiore.