CAPITOLO II IL PRINCIPIO DI SOLIDARIETÀ TRA GLI STATI MEMBR
4. Il dialogo tra la Corte di Giustizia e la Corte EDU sul principio di fiducia reciproca tra gli Stat
4.2 La crisi del principio di fiducia reciproca tra gli Stati Membri e i possibili rimedi
Il sistema di asilo ellenico non rappresenta l’unico caso in cui si è verificata, all’interno dell’Unione, una carenza strutturale. Sia la Grecia sia altri Paesi europei sono attualmente chiamati ad affrontare problematiche che, per la loro natura e gravità, si possono ugualmente definire come sistemiche. Rispetto alla generalità delle violazioni, il verificarsi di una situazione di carenza strutturale produce l’effetto ulteriore di pregiudicare la presunzione legale dell’osservanza dei valori fondanti dell’Unione da parte degli Stati membri, la quale trova espressione nella lettura congiunta degli art. 2 e 7 TUE919. Infatti, tale presunzione opera in maniera inversa nei confronti del Paese UE
colpito da una lacuna strutturale, poiché si ritiene sussistere nel territorio di quest’ultimo un rischio generale di grave violazione del diritto europeo. Al contrario, il verificarsi di sue episodiche infrazioni non influisce sul principio di fiducia reciproca tra gli Stati membri, poiché può essere considerata come una semplice eccezione alla “normalità” istituzionale920.
Tuttavia, non risulta agevole distinguere le violazioni del diritto che presuppongono una carenza endemica da quelle che rientrano nella fisiologia di ogni ordinamento giuridico. Un aiuto ci è fornito dal Consiglio d’Europa, il quale ha sviluppato la nozione di “problemi sistemici” al fine di indentificare quelle violazioni della Convenzione che sono associate a “disfunzioni” dell’ordinamento giuridico nazionale, colpiscono un ampio numero di persone, producono numerosi ricorsi dinanzi alla Corte EDU e richiedono l’adozione di misure correttive “strutturali”921. Infatti, su richiesta del Comitato dei Ministri922, i giudici di Strasburgo hanno iniziato a evidenziare, tramite le loro sentenze, le lacune sottostanti ai casi di violazione della Convenzione nonché le misure che lo Stato convenuto dovrebbe adottare per porvi rimedio.
commissione, 16 giugno 2011.
919 A. Von Bogdandy, M. Ioannidis, Systemic deficiency in the rule of law: what it is, what has been done, what can be
done, Common Market Law Review, pp. 59-96, 2014.
920 Ibidem, pp.65- 76.
921 Il concetto di carenza sistemica è presente in documenti sia del Comitato dei Ministri sia dell’Assemblea Generale,
Committee of Ministers, Supervision of the Execution of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights: 6th Annual Report of the Committee of Ministers 2012 (Council of Europe, 2013).; Parliamentary Assembly, Resolution 1914 (2013), Ensuring the Viability of the Strasbourg Court: Structural Deficiencies in States Parties, 22 Jan. 2013. Per quanto riguarda la giurisprudenza della Corte EDU: Broniowski c. Polonia, no. 31443/96, 22 giugno 2004, parr. 189 ss; Ananyev e altri c. Russia, no. 42525/07, 10 gennaio 2012 para. 184 e ss.; Manushaqe Puto e altri v. Albania, no. 604/07, 31 Luglio 2012, para. 107 e ss. Il termine “strutturale” è comparso per la prima volta nella giurisprudenza della CEDU con la sentenza, Hutten-Czapka c. Polonia, no. 35014/97, 19 giugno 2006, par. 233.
922 Comitato dei Ministri, Resolution Res (2004) 3 of the Committee of Ministers on Judgments Revealing an
Le istituzione europee hanno fatto ricorso al concetto di carenza sistemica non solo in materia di asilo ma anche per descrivere le situazioni problematiche affrontate da alcuni Paesi dell’UE relativamente al rispetto del principio dello Stato di diritto923. Quest’ultimo rientra tra i valori comuni essenziali sanciti dall’art. 2 TUE e impone, quale condizione minima, che il diritto sia effettivo e che, quindi, le autorità pubbliche degli Stati membri rispettino la legge e ne assicurino l’osservanza all’interno del proprio territorio anche da parte dei privati924. Tale principio risulta minacciato, in particolare, negli ordinamenti nazionali di Grecia, Italia, Bulgaria e Romania, a motivo della presenza di carenze strutturali nelle istituzioni giudiziarie o nell’apparato amministrativo925. Le istituzioni europee hanno quindi avvertito la necessità di definire ulteriori strumenti finalizzati a risolvere queste situazioni, che vanno ad integrare la gamma di rimedi già attuabili in caso di violazione del diritto europeo, ossia le procedure d’infrazione e di rinvio pregiudiziale nonché il meccanismo previsto dall’art. 7 TUE926.
La fragilità del principio di fiducia interstatale relativamente al rispetto dello Stato di diritto è solo un ulteriore esempio delle difficoltà incontrate dai Paesi membri nell’ adempiere agli obblighi derivanti dall’adesione all’Unione. Infatti, eventi storici quanto imprevedibili quali la crisi finanziaria ed economica e le emergenze umanitarie, associati all’avanzamento del processo di integrazione, hanno reso particolarmente oneroso per gli Stati membri il raggiungimento degli standard richiesti a livello europeo927. Di conseguenza, sta emergendo in diverse aree
dell’ordinamento dell’Unione il concetto di carenza sistemica al fine di individuare quelle violazioni derivanti da problematiche strutturali del sistema giuridico nazionale, per poi trovare delle soluzioni adeguate.
L’importanza di affrontare al più presto tali carenze sistemiche deriva da due ordini di ragioni: la prima è che esse rischiano di pregiudicare la presunzione del rispetto del diritto europeo da parte degli Stati membri, la quale è necessaria ad assicurare l’efficienza della cooperazione interstatale; la seconda è che dette carenze possono ripercuotersi sulla stabilità dell’intero ordinamento europeo, a motivo della profonda interdipendenza che lega gli Stati membri, sia per vicinanza geografica sia per l’integrazione dei rispettivi sistemi nazionali. Occorre, quindi, che l’Unione Europea si impegni a recuperare il principio di fiducia interstatale, non limitandosi a
923 Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio del 18 luglio 2012 sui progressi compiuti dalla
Bulgaria in base al meccanismo di cooperazione e verifica COM (2012) 411 final, p.5; Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio del 18 luglio 2012 sui progressi compiuti dalla Romani in base al meccanismo di cooperazione e verifica COM (2012) 41 final, p.3, 9.
924 S. Prechal, Direct effect, indirect Effect, Supremacy and the Evolving Constitution of the European Union, C.
Barnard (a cura di), The Fundamentals of EU Law Revisited, pp. 35-50, Oxford University Press, 2007.
925 A. Bogdandy, M. Ioannidis, cit., pp. 76-83. 926 Ibidem, pp. 83 ss.
presupporre il rispetto dell’acquis da parte degli Stati membri. Infatti, tale presunzione, se non accompagnata da un’effettiva armonizzazione degli ordinamenti nazionali, da una rigorosa vigilanza su eventuali violazioni e dall’attuazione di misure volte a risolvere le carenze sistemiche, rischia di ridursi ad un mero dogma di fede928.
Ciò è evidente nell’ambito del processo di creazione del sistema europeo comune di asilo, il quale si è incentrato, finora, sull’adozione di misure di diritto derivato finalizzate ad armonizzare i sistemi nazionali. La giurisprudenza sui trasferimenti “Dublino” ha dimostrato l’insufficienza di tale strategia, richiedendo che all’introduzione di nuovi atti legislativi consegua un maggiore sforzo nel controllo della loro attuazione da parte degli Stati membri. Gli strumenti principali a disposizione delle istituzioni europee, per garantire il corretto recepimento e la messa in pratica della normativa dell’Unione, sono la procedura di infrazione e il rinvio pregiudiziale. Tuttavia, essi sono entrati a pieno regime nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia solo con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e tuttora risultano poco utilizzati nel settore dell’asilo929.
Per quanto riguarda i rinvii pregiudiziali, la Corte ha emesso, dal 2009 ad oggi, solo 31 sentenze relative all’interpretazione dell’acquis del Sistema Europeo Comune di Asilo930. Il numero appare modesto se confrontato con quello delle sentenze della Corte EDU, decise nel medesimo periodo, in merito ai casi di violazioni della Convenzione derivanti dall’applicazione della normativa europea sull’asilo931. Il limitato ricorso allo strumento del rinvio pregiudiziale da parte
dei giudici nazionali è difficilmente spiegabile se guardiamo alla complessità della legislazione in materia di asilo, la quale solleva costanti dubbi interpretativi, a causa della formulazione generica e talvolta oscura di alcune disposizioni. A tal riguardo è significativo che la pronuncia della Corte di Giustizia sui trasferimenti dei richiedenti asilo, in applicazione del Regolamento “Dublino”, è giunta solo nel 2011, con la sentenza N.S., quindi dopo che la crisi di tale meccanismo era già al centro del dibattito nonché in seguito all’interpretazione fornita dalla Corte EDU sulla medesima questione, in occasione del caso M.S.S932. Un probabile motivo di tale inattività da parte degli organi giurisdizionali nazionali è che solo in tempi recenti è stata riconosciuta ai giudici non di
928 S. Wolff, cit., p. 122.
929 Per un approfondimento sullo sviluppo dell’area di libertà, sicurezza e giustizia si veda Peers, EU Justice and Home
Affairs Law, Oxford University Press, 2011.
930 I dati sono stati rilevati il 20 ottobre 2015 attraverso la banca dati della Corte di Giustizia. Un’analisi sull’attività
della CGUE nell’interpretazione del diritto derivato in materia di asilo si trova in R. Bank, The Potential and Limitations of the Court of Justice of the European Union in Shaping International Refugee Law, International Journal of Refugee Law, 213-244, 2015.
931 E’ difficile individuare con precisione le sentenze in materia di asilo emesse dalla Corte EDU, non essendoci nella
Convenzione una disposizione espressamente dedicata al diritto di asilo. Tuttavia, i report annuali della Corte constatano un alto numero di decisioni relative alla violazione dell’art. 3 nei confronti di richiedenti asilo. Tale differenza quantitativa tra le due Corti è dimostrata anche dallo studio di M. P. De Bruycker, M.H.Labaye Impact de la jurisprudence de la CEJ et de la CEDU en matière d’asile et d’immigration, Studio del Parlamento Europeo, 2012.
ultima istanza la facoltà di adire la CGUE nei settori di cui al titolo V e, quindi, vi è ancora scarsa consapevolezza di tale possibilità. Infatti, a partire dal 2009, si è verificata una crescita costante della presentazione di rinvii fino al 2014, in cui la Corte si è pronunciata su 9 di questi933.
Anche la Commissione Europea risulta piuttosto timida nell’avvio di procedure d’infrazione nei confronti degli Stati membri che non rispettavano gli obblighi derivanti dalla normativa europea in materia di asilo. Infatti, nella quasi totalità dei casi tali procedure riguardano il recepimento tardivo delle direttive, mentre attualmente solo sei di queste sono basate sulla violazione o l’erronea applicazione del diritto UE934. Quindi il ruolo della Commissione quale guardiano dei trattati risulta marginale nell’ambito delle politiche di asilo, riducendosi al mero controllo formale sulla tempestività del recepimento e non addentrandosi in valutazioni qualitative circa la corretta trasposizione o l’attuazione pratica da parte degli Stati membri935. Tuttavia, in alcuni Stati membri
sono emersi nella prassi casi di violazione o mancata applicazione della normativa europea, nonché situazioni di carenze sistemiche, che stanno pregiudicando l’effettività e l’attuazione coerente del sistema europeo comune di asilo e, di conseguenza, il principio di fiducia reciproca tra gli Stati membri.
In particolare, sono stati riscontrati episodi di mancato adempimento dell’obbligo di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali dei migranti irregolari e dei richiedenti asilo, ai sensi del regolamento EURODAC936, soprattutto da parte dei Paesi UE
posizionati sulle frontiere esterne dell’Unione937. Le ragioni di tale tendenza sono duplici: in primo luogo la recente pressione migratoria ha reso estremamente difficile per gli Stati membri in questione procedere alle operazioni di identificazione nei confronti di tutti i migranti che attraversano irregolarmente le loro frontiere; in secondo luogo vi è anche una volontà da parte delle autorità nazionali di eludere l’applicazione dell’art. 13 del Regolamento Dublino, il quale attribuisce allo Stato di primo ingresso la competenza all’esame della domanda di protezione938.
933 La Corte di Giustizia ha emesso 2 sentenze pregiudiziali in materia di asilo nel 2009; 3 nel 2010; 3 nel 2011; 6 nel
2012; 7 nel 2013 e 9 nel 2014. Nell’anno in corso (2015) è stato emessa un’unica sentenza interpretativa in materia di asilo.
934 Dati rilevati il 20 ottobre attraverso la banca dati della Commissione Europea.
935 Tuttavia è da segnalare che recentemente si è verificato un incremento delle procedure di infrazione fondate sulla
violazione o l’erronea applicazione del diritto europeo in materia di asilo.
936 Regolamento (UE) N. 603/2013 del 26 giugno 2013 che istituisce l’«Eurodac» per il confronto delle impronte
digitali per l’efficace applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto, e che modifica il regolamento (UE) n. 1077/2011 che istituisce un’agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (rifusione).
937 Commission Staff working document on Implementation of the Eurodac Regulation as regards the obligation to take
fingerprints, SWD (2015) final, 27. 5. 2015.
Infatti, la finalità principale del sistema EURODAC è quella di facilitare l’implementazione del Regolamento Dublino, consentendo l’individuazione della prima frontiera esterna dell’Unione attraversata irregolarmente dallo straniero così come l’eventuale presentazione di domande di asilo multiple939. Esso impone agli Stati membri l’obbligo di procedere al rilevamento delle impronte digitali di ogni richiedente protezione internazionale o straniero che ha attraversato irregolarmente la frontiera, esclusi i minori di 14 anni940. L’operazione di rilevamento delle impronte digitali, nonché la raccolta di altri dati previsti dal Regolamento EURODAC, deve avvenire in maniera tempestiva e non oltre le 72 ore dalla presentazione dell’istanza di protezione o dal fermo da parte delle autorità di controllo delle frontiere941. Tali informazioni vengono poi trasmesse all’Unità Centrale e raccolte in una banca dati informatizzata, la quale consente di individuare, attraverso la comparazione delle impronte digitali, lo Stato membro competente all’esame della domanda. Qualora venga trovata una corrispondenza tra i dati dell’individuo e quelli presenti nel database centrale di EURODAC, si procederà al trasferimento del soggetto in questione verso lo Stato di primo ingresso942 oppure si avvierà la procedura di ripresa in carico da parte del primo Paese UE in cui è stata presentata istanza di protezione943.
Tralasciando le problematiche sollevate dal sistema EURODAC in riferimento alla tutela dei dati personali944, ai nostri fini è sufficiente rilevare la sua attuale inefficienza operativa dovuta, oltre alle ragioni di cui sopra relative agli Stati di primo ingresso, anche ad una scarsa cooperazione dei richiedenti asilo e immigrati irregolari con gli organi di polizia di tali Paesi nell’ ambito delle operazioni di identificazione. Infatti, la maggior parte delle persone in fuga attraversa i confini orientali o meridionali dell’UE con l’intenzione di raggiungere i paesi del nord Europa, dove hanno maggiori prospettive di integrazione945. Quindi, al fine di evitare che il loro viaggio si concluda nel primo Stato membro raggiunto, a causa dell’applicazione del Regolamento Dublino, si sottraggono alle operazioni di rilievo delle impronte digitali, a volte anche attraverso metodi estremi946.
immigrazione, Quaderni costituzionali, pp. 785-788, 2015.
939 Commissione Europea, Press release, Le système d'identification des demandeurs d'asile EURODAC sera
opérationnel demain, 14 gennaio 2003, IP/03/07.
940 Regolamento (UE) N. 603/2013, artt. 9, 14 Il regolamento prevede anche la facoltà da parte degli Stati membri di
procedere alla raccolta di tali informazioni nei confronti delle persone illegalmente soggiornanti sul territorio
941 Regolamento (UE) N. 603/2013, artt. 9, 14 .Il regolamento prevede delle ipotesi in cui è possibile prorogare I termini
per la il rilevamento e la trasmissione delle impronte digitali .
942 Regolamento (UE) n. 604/2013, sezione II “Procedure per le richieste di presa in carico”. 943 Regolamento (UE) n. 604/2013, sezione III “Procedure per le richiesta di ripresa in carico”.
944 F. Dumorier, L’utilisation de la biométrie et des RFIDs dans le cadre de l’espace européen de liberté, de sécurité et
de justice : une affaire de balance ou une question de dignité ?, ERA Forum, pp. 543-579, 2009; A. Sprokkereef, Data Protection and the Use of Biometric Data in the EU, S. Fischer·Hubner, P. Duquenoy, A. Zuccato, L. Martucci (a cura di), The Future of Identity in the Information SocietySpringer), pp. 277-286, 2009, Springer.
945 E. Puumala, Political life beyond accommodation and return: rethinking relations between the political, the
international, and the body, Review of International Studies, pp. 949–968, 2013.
A partire dallo scorso anno la maggioranza dei richiedenti provenienti dalla Siria o dall’Eritrea- -i quali in virtù della loro cittadinanza, hanno un’alta probabilità di ottenere il riconoscimento della protezione internazionale- ha presentato domanda di asilo in Stati membri diversi da quelli di primo ingresso, nonostante sia entrata in contatto con le autorità di quest’ultimo nelle operazioni di salvataggio o di prima accoglienza 947. Di conseguenza, la Commissione Europea ha ritenuto opportuno verificare il rispetto del Regolamento EURODAC chiedendo agli Stati membri interessati chiarimenti sulla conformità delle procedure nazionali con tale regolamento948. Tuttavia, le reazioni più dure alla carente applicazione del Regolamento EURODAC sono venute dai Paesi UE di destinazione delle rotte migratorie, alcuni dei quali hanno temporaneamente ripristinato i controlli delle frontiere interne o hanno intensificato le operazioni di polizia lungo il tratto di confine coincidente con quello dello Stato Membro da cui provengono i flussi migratori949.
In particolare, è stata al centro delle polemiche la decisione della Francia di introdurre dei controlli di frontiera nella zona di Ventimiglia, al fine di bloccare l’arrivo dei migranti transitati in Italia. In merito si è pronunciato anche il Consiglio di Stato francese, il quale ha affermato la legittimità di tali operazioni, in quanto esse rientrerebbero nell’esercizio delle competenze di polizia degli Stati membri950. Infatti, la soppressione dei controlli sulle persone alla frontiere interne, realizzata con il regolamento 562/2006951, non pregiudica la possibilità da parte delle autorità nazionali di eseguire delle verifiche nelle zone di frontiera, a condizione che non abbiano effetto equivalente a forme sistematiche di controllo952.
Inoltre, la Germania, l’Austria e la Slovenia si sono avvalse delle procedure di ripristino temporaneo dei controlli , introdotte dal regolamento 1051/2013953, sostenendo che l’improvviso e massiccio afflusso di richiedenti asilo sul loro territorio costituisse una grave minaccia per l’ordine pubblico e la sicurezza nazionale954. Tali misure hanno carattere eccezionale, quindi lo Stato
fingerprints, punto 9.
947Ibidem, p. 2.
948 Il 28 agosto 2015 la Commissione Europa ha inviato delle lettere amministrative a Cipro, Germania, Grecia,
Ungheria e Italia. Commissione Europea, Comunicato Stampa, Più responsabilità nella gestione della crisi dei rifugiati: la Commissione avvia 40 procedimenti di infrazione per rendere efficiente il sistema europeo di asilo, 23 settembre 2015.
949 G. Cornelisse, What’s wrong with Schengen? Border disputes and the nature of integration in the area without
internal borders, Common Market Law Review, pp.741–770, 2014.
950 Conseil d’Etat, Section du contentieux Juges des référés Requête en référé-liberté (article L. 521-2 CJA), Pour
(GISTI), (CIMADE,) (ADDE) (ANAfè) contre Monsieur le ministre de l’intérieur, 22 giugno 2015.
951 Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice
comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen)
952 Ibidem, art. 21.
953 Regolamento (UE) n. 1051/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2013 che modifica il
regolamento (CE) n. 562/2006 al fine di introdurre norme comuni sul ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne in circostanze eccezionali.
954 European Commission Statement following the temporary reintroduction of border controls by Germany,
membro che intende avvalersene deve verificare la loro necessità e proporzionalità, effettuando un bilanciamento tra il pericolo che si intende scongiurare e il probabile impatto che avrebbe il provvedimento in questione sulla libera circolazione delle persone nell’area Schengen955. Per quanto riguarda la decisione della Germania e dell’Austria di ripristinare le frontiere interne, la Commissione ha emesso parere positivo, ritenendo tali misure necessarie e proporzionate956.
Sebbene le operazioni di controllo dei confini interni avviate dalla Francia, della Germania e dell’Austria siano state ritenute legittime, esse mostrano diversi aspetti problematici957. Non è questa la sede per entrare nel merito dei criteri adottati dal Consiglio di Stato francese per distinguere l’esercizio legittimo di competenze di polizia dalla reintroduzione dei controlli alle frontiere interne, questione complessa su cui, peraltro, si è pronunciata due volte la CGUE958. Circa la valutazione svolta dalla Commissione sulla necessità e proporzionalità delle misure adottate dalle autorità tedesche e austriache, ci limitiamo a segnalare che, ai sensi del considerando n. 5 del