I criteri per la differenziazione delle valutazioni introdotti dal legislatore

Poiché in passato i contratti integrativi hanno erogato il trattamento economico accessorio “a pioggia”, il legislatore del 2009 ha introdotto nell’art. 19, d.lgs. n. 150 del 2009, i criteri per la differenziazione delle valutazioni del personale in modo che la retribuzione aggiuntiva a quella fondamentale ed i premi siano attribuiti ai dipendenti secondo il merito. Alla contrattazione integrativa viene assegnato un ruolo marginale (comma 4).

L’art. 19, d.lgs. n. 150 del 2009 prevede che il personale di ciascuna amministrazione sia distribuito in tre diversi livelli di performance: il 25% dei dipendenti va collocato nella fascia di merito alta con l’attribuzione del 50% delle risorse per il trattamento accessorio; il 50% del personale, a cui spetta il restante 50% delle risorse per il trattamento accessorio, è collocato nella fascia intermedia; il rimanente 25% dei lavoratori va collocato nella fascia di merito bassa a cui non viene destinata alcuna risorsa.

La rigida ripartizione dei dipendenti in diversi livelli di performance è giustificata dalla volontà di obbligare le parti sociali ad erogare la retribuzione accessoria e gli altri benefici secondo logiche meritocratiche.

Prima della riforma del 2009 molti contratti di comparto177 avevano introdotto una regolamentazione analoga a quella dell’art. 19 che era stata criticata dalla dottrina178 perché determinava la percentuale dei lavoratori che a posteriori sarebbero stati meritevoli di un trattamento aggiuntivo, ancora prima che essi avessero prestato la loro attività lavorativa. In conseguenza di ciò la collocazione del dipendente in un dato livello di performance poteva dipendere esclusivamente dal fatto che la fascia di merito più rispondente alla prestazione concretamente resa, fosse già stata esaurita. Se il sistema delineato dai contratti di comparto era eccessivamente rigido, pure quello dell’art. 19, d.lgs. n. 150 del 2009, che si differenzia dal precedente solo perché è disciplinato in via legislativa, non si sottrae a questa obiezione: anche in tal caso le percentuali del

177

Cfr. al riguardo R. SANTUCCI, Le retribuzioni incentivanti nel pubblico impiego, in Giorn.

Dir. Lav. Rel. Ind., 1996, 3, 512 ss., il quale richiama, a titolo esemplificativo, il contratto

collettivo nazionale di comparto dei ministeri e delle aziende autonome, quello dell’università, quello della sanità, quello delle autonomie e degli enti locali ed, infine, quello degli enti pubblici non economici.

178 _R.S

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personale da collocare nelle diverse fasce di merito vengono determinate prima che siano rese le prestazioni da valutare.

L’art. 19 pone anche un problema di omogeneità della valutazione dei dipendenti quando prescrive di raggruppare tutto il personale di una stessa amministrazione in un’unica graduatoria finale: ogni amministrazione ha più strutture di vertice e ciascuna di esse deve valutare il personale ad essa sottoposto. Ad avviso dell’art. 19 i lavoratori della stessa amministrazione vanno inseriti nella medesima graduatoria anche se sono valutati da diversi dirigenti. Nonostante il legislatore fissi “criteri oggettivi” in base ai quali giudicare il personale, la valutazione dipende largamente dal soggetto che la effettua e dalla sua severità. In conseguenza di ciò, la collocazione del lavoratore in una data fascia di merito può dipendere non solo dalla prestazione resa, ma anche dal dirigente che lo valuta179.

I problemi sopra delineati rischiano di accrescere il contenzioso fra le parti, perché l’ubicazione del lavoratore in una determinata fascia di merito ha ricadute sull’erogazione dei premi e della retribuzione accessoria, sulle progressioni economiche (art. 23, d.lgs. n. 150 del 2009), su quelle di carriera (art. 24) e sulla eventuale valutazione di insufficiente rendimento rilevante per il licenziamento disciplinare (art. 55 quater, d.lgs. n. 165 del 2001) 180. In conseguenza di ciò il lavoratore ha un forte interesse a contestare i giudizi che ritenga ingiusti e tali contestazioni hanno un’elevata probabilità di trovare accoglimento se si considera la rigidità dei criteri di ripartizione del personale e il rischio che le valutazioni dei dirigenti di una stessa amministrazione non siano omogenee.

Nel tentativo di “stemperare” la rigidità della norma, il comma 4 conferisce al contratto integrativo la facoltà di variare le percentuali delle fasce di merito e delle risorse ad esse destinate. L’unico limite esplicito posto alla contrattazione di secondo livello è che essa possa modificare la fascia alta solo

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LIVIERI, La riforma del lavoro pubblico, Rimini, Maggioli editore, 2009, ad avviso del quale l’unico modo per risolvere il problema è quello di creare tante graduatorie per ciascun ente, quante sono le strutture di vertice. Solo in tal modo si garantisce che in ciascuna classifica venga inserito il personale valutato in modo omogeneo dallo stesso dirigente. Si crea tuttavia il problema di ripartire le risorse destinate all’ente fra i diversi uffici.

180 _{Ci si può chiedere se una collocazione nella fascia di merito bassa per più anni consecutivi}

rilevi al fine di considerare l’attività lavorativa “resa in violazione degli obblighi concernenti la prestazione”.

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nel limite del 5% in aumento o in diminuzione. Tuttavia dall’obiettivo della riforma di erogare i trattamenti aggiuntivi secondo logiche selettive si desume anche il divieto per i sindacati di sopprimere la fascia di merito bassa.

Il riconoscimento alla contrattazione integrativa della facoltà di modificare le percentuali dei diversi livelli di performance e delle risorse ad esse destinate non consente di superare la critica di una eccessiva rigidità del sistema perché anche le differenti percentuali eventualmente fissate nei contratti integrativi sono determinate prima che le prestazioni lavorative siano concretamente svolte, al pari di quelle previste ex lege.

Il sistema delineato dalla norma in commento è stato “disinnescato”181 per tutto il 2011 dall’intesa sottoscritta dal Ministro della funzione pubblica e da quello del lavoro e delle politiche sociali con i sindacati della funzione pubblica aderenti a Cisl, Uil, Ugl, Cida, Confsal e Usal il 4 febbraio 2011. Secondo tale accordo (cfr. § 2 e § 3) le retribuzioni complessive (comprensive della parte accessoria) conseguite dai lavoratori nel 2010 non devono diminuire per effetto dell’applicazione dell’art. 19, d.lgs. n. 150 del 2009. Tale disposizione, pertanto, è destinata a ripartire secondo logiche meritocratiche solo le eventuali “risorse aggiuntive”. Per gli anni successivi al 2011 la “sorte” della norma è incerta182

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