La cultura del voucher Origine e caratteri dello strumento

2.1.1. Il dibattito sull’introduzione del voucher per la scelta scolastica negli USA

La genesi di un modello. Il voucher come strumento per la contrattualizzazione delle politiche sociali viene elaborato negli Stati Uniti, verso la fine degli anni Cinquanta. La legittima paternità del progetto spetta all’economista liberale Milton Friedman, che avanza la proposta di riformare il sistema scolastico americano mediante l’introduzione dei voucher con lo scopo di «restoring competition in education» (Friedman 1962). L’introduzione del suo modello ha suscitato dibattiti accesi fra sostenitori, denigratori e riformisti.

In particolare, sono tre i paradigmi principali che si sono fronteggiati nel definire la validità del sistema sia (1) come logica di accreditamento, che (2) come dispositivo per la realizzazione di servizi sociali alla persona.

In fase preliminare, vale la pena introdurli, e di avvalersi dello schema AGIL per tentare di comprenderne le componenti fondamentali che li costituiscono e le differenze teorico-operative che li separano.

2.1.2. Gli approcci allo studio del dispositivo

The Liberal Market Approach. Il primo paradigma, che si colloca nel solco della tradizione economica e filosofica condivisa da Friedman, saluta l’introduzione del sistema dei voucher come un dispositivo rivolto a favorire la

libera scelta dei genitori rispetto all’istruzione dei propri figli. È opinione dei sostenitori di questa visione, che la scuola debba aumentare la propria pressione competitiva, in un’epoca caratterizzata da un elevato grado di ossidazione del presupposto concorrenziale nell’intero settore pubblico dell’istruzione. In conformità con questi intenti, alle scuole viene accordata un margine di discrezionalità pressoché illimitata nel fissare i prezzi delle proprie prestazioni, così come nello stabilire i criteri di accesso che gli aspiranti allievi saranno tenuti a possedere. Il valore che corrisponde al voucher è lo stesso per ogni figlio. I genitori possono spenderlo in una qualsiasi delle scuole convenzionate.

L’obiettivo finale è l’investimento nella creazione di capitale umano (produzione di eccellenze), che passa proprio per la severità dei filtri che regolano l’accesso all’istruzione.

In una sua recente relazione, Giorgio Vittadini (2005) fa notare che, con il Trattato di Lisbona, l’Europa si era effettivamente prefissata l’obiettivo di divenire, entro il 2010 «il luogo dell’eccellenza e della conoscenza» (Vittadini 2005, 6). Il problema sottolineato dall’autore riguarda il fatto che l’Europa è stata fino ad ora maggiormente refrattaria rispetto agli Stati Uniti dal punto di vista dell’investimento nell’istruzione. Rispetto alla situazione italiana, un passo avanti verso il miglioramento della situazione scolastica potrebbe essere rappresentato dalla parificazione effettiva fra scuole pubbliche e private (il cui riconoscimento giuridico è stato inaugurato dall’ex ministro Berlinguer).

Questa sembra essere la tesi suggerita da Vittadini15, nella cui impostazione echeggiano i toni autorevoli di Milton Friedman e Gary Becker: «Sono favorevole ad un sistema di voucher che consenta alle famiglie di scegliere tra scuola privata e pubblica. Questo non eliminerebbe l’istruzione pubblica, ma la costringerebbe a esporsi al vento della concorrenza, che può fare miracoli per gli studenti. Prevedo anzi che questo tipo di concorrenza aumenterebbe, e non diminuirebbe, la qualità delle scuole pubbliche, perché la costringerebbe a migliorare per attrarre più studenti». (Becker 1998).

15 _{L’autore avverte tuttavia che, per realizzare una logica pienamente sussidiaria nelle politiche} sociali non basta soltanto diversificare le opportunità dell’istruzione. In modo sottile e arguto Vittadini sottolinea che anche Pol Pot ha studiato alla Sorbona. Per una trattazione completa dei limiti imposti alla sussidiarietà rimando anche a Donati e Colozzi (2005).

Gli imperativi di questo modello sono: (1) libertà di scelta per l’utenza; (2) Sviluppo e incoraggiamento della concorrenza fra enti coinvolti; (3) Parificazione tra istituti pubblici e privati sotto la logica competitiva del mercato; (4) Parità astratta nelle condizioni di accesso, confermata da un voucher dall’ammontare fisso. Come appare evidente fin dalla denominazione originale dell’approccio, siamo al cospetto di un paradigma chiaramente lib.

L

Sovranità del consumatore Fiducia nel libero mercato

I

Libera concorrenza di mercato

(Meccanismo di autoregolazione dei prezzi)

A

Voucher

(Ammontare fisso)

G

Miglioramento nella qualità dell’istruzione Libera scelta di servizio per l’utenza Fig. 2.3. The Liberal Market Approach. I caratteri distintivi.

The Income-linked Model. Nel tentativo di mitigare il carattere pervasivo dell’approccio coniato da Friedman, gli economisti Peacock e Wiseman (1964) ne propongono uno inedito, che condivide l’enfasi posta sulla libertà di scelta (il primo pilastro del modello di libero mercato), ma che contesta l’intransigenza nelle condizioni di accesso all’istruzione privata e ai servizi scolastici soprattutto per le famiglie a basso reddito, che affondano costi proporzionalmente maggiori per garantire un livello più elevato di istruzione per i propri figli. Il paradigma di Peacock e Wiseman è income-linked, cioè incoraggia la libertà individuale in un’arena amministrata e regolata dal livello dei redditi delle famiglie aderenti al progetto.

Lo scopo è la promozione della libera scelta scolastica in un contesto di equità nelle condizioni di accesso all’istruzione, rivolto a tutelare anche i genitori collocati in una fascia di reddito bassa o medio-bassa (low income family). In questo modello, il valore del voucher non è costante, ma varia al variare del reddito familiare. Si ha quindi un titolo di accesso dal valore più elevato per le famiglie a basso reddito, mentre il valore del voucher stesso viene sottoposto a un regime di tassazione progressiva.

Come per il modello precedente, anche per questo paradigma, gli imperativi fondamentali sono: (1) libertà di scelta per l’utenza; (2) Sviluppo e incoraggiamento della concorrenza fra enti coinvolti; (3) Parificazione tra istituti pubblici e privati sotto la logica competitiva del mercato. Ai primi tre imperativi condivisi se ne aggiunge un quarto, che sancisce la peculiarità del modello proposto da Peacock e Wiseman rispetto a quello di Friedman. (4) La parità nelle condizioni di accesso per l’utenza si realizza soltanto previa considerazione dei redditi da lavoro della famiglia. Le famiglie a basso reddito trovano una garanzia di Pari Opportunità nella scelta delle opzioni disponibili, rispetto a quelle più agiate, grazie a un voucher dall’ammontare più elevato. Questo schema, che connette le opportunità di scelta in materia di istruzione al reddito da lavoro, è la testimonianza sostanziale della diffusione di un correttivo lab (tassazione progressiva e ammontare variabile del titolo) imposto a un sistema che nasce in seno a una cultura prettamente lib. Il risultato è una versione tutelare del compromesso lib/lab applicato alla riforma scolastica.

L

Sovranità del consumatore Fiducia nel mercato regolato

I

Concorrenza amministrata attraverso un sistema di tassazione progressiva

A

Voucher

(Ammontare variabile)

G

Miglioramento nella qualità dell’istruzione Libera scelta di servizio per l’utenza Tutela delle famiglie a basso reddito Fig. 2.4. The Income-linked Model. I caratteri distintivi.

The Compensatory Market Model. Il principale esponente del modello alternativo a quello propugnato dal libero mercato, è certamente Jenks. L’autore è convinto che la distinzione che costringe molti cittadini a propendere per scuole pubbliche poco competitive e per scuole private troppo costose sia fortemente iniqua. In questa direzione, propone un modello orientato a compensare le inefficienze e i limiti del mercato, rendendo l’uguaglianza delle opportunità non più un mero correttivo strutturale (per quanto eticamente qualificato) agli effetti

perversi del mercato (limitazione de facto della libertà di scelta garantita de jure anche alle famiglie a basso reddito) ma un vero e proprio obiettivo di policy.

L’operazione di Jenks consiste nell’introdurre un dispositivo di compensazione rivolto a superare le chiusura autoreferenziale dei sistemi scolastici, abbattere le barriere razziali e favorire la mobilità tra le classi. Come ricorda Shen You-lu «Schools where demand exceeds supply must allocate at least half of their place by ballot». (2005, 10). In pratica, nelle scuole dove le domande eccedono l’offerta, almeno la metà dei posti disponibili devono essere assegnati con estrazione casuale.

In maniera analoga a Jenks, anche Charles Glenn (2005) sostiene l’introduzione degli school voucher, orientando il dibattito sull’equità dei meccanismi di accreditamento e sui problemi di giustizia sociale che accompagnano i programmi di riforma dello Stato sociale e della Pubblica Istruzione. Per il sociologo di Boston, le due linee guida che giustificano i “perché” dei voucher, sono i due principi fondamentali di libertà e giustizia.

«Ho detto che ci sono due ragioni per cui dei cristiani impegnati dovrebbero sostenere e lavorare per un sistema di voucher equo e ben disegnato. La prima, come detto, è la Libertà. In una società libera i genitori hanno l’inalienabile diritto di decidere i valori in base ai quali i figli saranno istruiti, e tale diritto è stato riconosciuto da molteplici convenzioni internazionali tra cui la Dichiarazione universale sui diritti dell’uomo del 1948 […], il Patto internazionale sui diritti economici sociali e culturali del 1966 […] È in conformità a questo diritto umano fondamentale, e non sulla base di una qualsivoglia teoria economica sul mercato, che praticamente tutte le altre democrazie occidentali finanziano pubblicamente le scuole non-statali liberamente scelte dai genitori, se queste raggiungono determinati standard. Per un principio di Libertà, i genitori devono essere liberi di scegliere e, secondo Giustizia, dobbiamo promuovere e favorire questa libertà, soprattutto per le famiglie a basso reddito e per quelle che […] sono costrette a mandare i loro figli in scuole ritenute inadatte […] Il che significa che il maggior apporto alla libera scelta nella scuola viene dai genitori poveri con figli in età scolare. La questione dunque non è se scegliere, bensì come assicurare che la scelta abbia effetti equi e socialmente benefici». (Glenn 2005, 39-44). (Corsivi dell’autore).

Rispetto alla situazione italiana, anche se a proposito della riforma dei servizi sanitari e assistenziali su base regionale, Cristiano Gori si pone sostanzialmente la stessa domanda del sociologo di Boston. «Perché oggi ragioniamo di voucher? Da più parti si sottolinea la necessità di incrementare la qualità dei servizi, di migliorare la flessibilità dell’offerta. Qualità vuol dire, per esempio, anche flessibilità dell’orario in cui ricevo il servizio, vuol dire possibilità di averlo la domenica. La libertà di scelta: questo è il grande tema che entra in Europa e poi anche in Italia in questo decennio. Altro punto fondamentale è cercare di fronteggiare questa grande domanda, che cresce, di servizi per gli anziani con le poche risorse che ci sono». (Gori 2001, 15).

L

Giustizia equità Pari Opportunità

(Unica via per avere un consumatore sovrano)

I

Meccanismo di estrazione casuale (by ballot) delle domande in eccesso

A

Voucher

(Ammontare variabile)

G

Miglioramento nella qualità dell’istruzione Parità delle condizioni di partenza

Fig. 2.5. The Compensatory Market Model. I caratteri distintivi.

Nel corso degli ultimi dieci anni, per effetto del già citato processo di morfogenesi del welfare, anche in Italia sono stati sperimentati modelli di accreditamento di servizi tramite voucher. Alle sperimentazioni, realizzate su base locale da alcune Amministrazioni regionali, ha avuto seguito la disciplina legislativa che abbiamo riportato nel capitolo precedente.

In particolare, con la Legge 328/2000 il sistema dei voucher confluisce nel più vasto programma di riforma del sistema integrato dei servizi e comincia a rappresentare una linea di indirizzo politico che il moderno Stato del benessere esprime per rinnovare il proprio assetto e perfezionare la sua azione.

I titoli per l’accesso ai servizi (sia pubblici che privati) non vengono limitati alla sola scelta scolastica. Anzi, per quanto concerne la realtà italiana, questo particolare campo di applicazione non è sicuramente quello maggiormente rappresentativo sul piano dell’accesso a servizi. La scelta fra istituti scolastici

pubblici e privati è attualmente al centro di uno scontro piuttosto acceso fra posizioni politiche ed ideologiche diametralmente opposte.

Lungi dall’avere trovato una risoluzione stabile, la diatriba politica che ruota attorno alla riforma scolastica funge da freno per la diffusione di un sistema di voucher per l’istruzione nei contesti locali italiani, anche se non mancano gli esempi che ne hanno contemplato la realizzazione16.

(I) Empowerment (rafforzamento) della libertà di scelta per l’utente.

→ (Aspetto lib)

(II) Garanzia di equità nelle condizioni di partenza rispetto alla scelta dei servizi.

→ (Aspetto lab)

(III) Implementazione della qualità degli interventi di welfare attraverso lo sviluppo della concorrenza amministrata fra enti erogatori accreditati dal gestore pubblico.

→ (Nuova sintesi lib/lab)

Fig. 2.6. Il mix libertà/controllo alla base del voucher.

Diverso è l’esempio del voucher di servizio per la cura degli anziani, che ha avuto una notevole diffusione nel contesto italiano, in particolare al nord, ed ha configurato strategie di accreditamento in seguito adottate anche da enti privati e da fondazioni17, complice anche l’emergenza rappresentata dalle necessità di tutela degli anziani normalmente registrata da un contesto sociale che invecchia e che vede aumentare al proprio interno la speranza media di vita.

Inoltre, una normativa particolarmente dettagliata, è quella prodotta dalla programmazione 2000/2006 del Fondo Sociale Europeo, che regola l’introduzione nei singoli contesti nazionali e locali del voucher per la conciliazione fra tempi di lavoro e di cura familiare. Nelle sezioni successive verrà dato ampio spazio all’analisi di alcuni esempi significativi di questo dispositivo.

16 _{Si pensi, per esempio, al già più volte citato caso della Regione Lombardia o anche a quello} della Regione Liguria.

17 _{Gli esempi più celebri sono quelli forniti dal voucher di cura “Assegno Amico” avviato a} Genova e promosso dalla Fondazione Gaslini e dal “Progetto Anziani” sperimentato a Bologna tra il 2000 e il 2006 dalla Fondazione del Monte e in seguito attivato a Rimini dalla Fondazione Cassa di Risparmio.

In questa sede è invece opportuno ricordare che il voucher rappresenta una nuova risorsa per il welfare, a prescindere dal contesto di servizio in cui lo strumento nasce e dai campi di applicazione che ne vedono la diffusione.

Parafrasando l’asse Simmel-Luhmann, sul piano culturale il voucher rappresenta un mezzo simbolico orientato a ridurre il carattere di estrema contingenza che caratterizza il denaro.

Nel produrre questa azione, il dispositivo ricerca un nuovo equilibrio che si esprime sul piano politico e che risiede nella triangolazione fra le componenti citate nella fig. 2.6. Vediamo dunque quali sono i caratteri specifici che definiscono la politica del voucher.