D.lgs n 141/2010 e riforma del Titolo V del Testo unico bancario

L’art. 33 della legge comunitaria n. 88 del 2008, disponendo che il Consiglio dei Ministri provvedesse a dare attuazione alla direttiva comunitaria 2008/48/CE, relativa ai contratti di credito ai consumatori, lo incaricava anche di «rimodulare la disciplina

delle attività e dei soggetti operanti nel settore finanziario di cui al Titolo V» del Testo

unico bancario, specificando, inoltre, i criteri sulla base dei quali il legislatore doveva intervenire. Innanzitutto era necessaria una rideterminazione dei requisiti per l’iscrizione, in modo da consentire l’accesso all’operatività nei confronti del pubblico solo a soggetti in grado di garantire correttezza e affidabilità, e, per questo medesimo motivo, si dovevano prevedere strumenti di controllo adeguati e proporzionati alle

in essere, delle attività in stato patrimoniale, dei ricavi complessivi e di quelli derivanti dall’attività specifica.

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CAPRIGLIONE F., Commento sub art. 106, in CAPRIGLIONE F. (a cura di), Commentario al

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attività svolte. A queste previsioni, risultava necessario affiancare poteri sanzionatori e d’intervento da parte della Banca d’Italia, al fine di garantire «la semplificazione, la

trasparenza, la celerità, l’economicità e l’efficacia dell’azione amministrativa e dei procedimenti sanzionatori»; questi poteri, a loro volta, dovevano essere corredati dalla

previsione di sanzioni amministrative pecuniarie e di poteri di intervento, quali il divieto di intraprendere nuove operazioni, il potere di sospensione dell’attività e quello di cancellazione.

Con l’emanazione del d.lgs. 13 agosto 2010, n. 141, il legislatore nazionale ha provveduto a rinnovare completamente la disciplina degli intermediari finanziari contenuta nel Titolo V del Testo unico bancario, spinto, non solo dalle richieste del legislatore comunitario, ma anche da una serie di esigenze che, come abbiamo accennato nei paragrafi precedenti, erano emerse nella situazione regolamentare italiana. La quota di mercato, detenuta dagli intermediari finanziari ex artt. 106 e 107 t.u.b., si era particolarmente espansa66; tuttavia, dati i limitati poteri di controllo sugli intermediari dell’elenco generale, il sistema di vigilanza non risultava idoneo né all’applicazione delle stringenti previsioni di vigilanza prudenziale del Comitato di Basilea, né ad assicurare trasparenza e correttezza nei confronti del consumatore, né a garantire adeguati presidi di concorrenza nel mercato67. Mentre le finalità del legislatore comunitario erano garantire al consumatore un mercato efficiente e giungere ad un’elevata armonizzazione della disciplina sugli intermediari nei differenti Stati Membri68, il legislatore nazionale ha colto l’occasione per una riforma più ampia, che non riguardasse solo la tutela del consumatore, ma operasse una riorganizzazione dell’intera disciplina sugli intermediari finanziari non bancari, assumendo delle

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Dall’ Indagine conoscitiva sul credito al consumo, disposta dalla VI Commissione Finanze della Camera dei Deputati nel novembre 2009, era emerso un basso livello di concentrazione del mercato, per cui la quota cumulata dei primi dieci intermediari raggiungeva appena il 65% e i più importanti fra questi erano intermediari iscritti nell’elenco ex art. 107 t.u.b. (circa 450 soggetti). Tuttavia esisteva un numero ancora più elevato di intermediari iscritti solo nell’elenco generale (circa 1250 operatori).

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Tutti queste problematiche erano emerse anche dall’Indagine conoscitiva sul credit al consumo (vedi nota 66).

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decisioni che non erano contenute nella direttiva comunitaria, ma erano frutto piuttosto del suo libero arbitrio69.

Il nuovo art. 106 t.u.b. introduce, già, molte delle più importanti innovazioni apportate dal d.lgs. 141/2010: in esso si prevede, infatti, l’istituzione di un Albo unico degli Intermediari Finanziari, tenuto dalla Banca d’Italia, il quale va a sostituire i due elenchi previsti dalla normativa previgente, superando definitivamente il sistema “a scatole cinesi” che aveva caratterizzato la disciplina sugli intermediari ex artt. 106 e 107 t.u.b.. Altrettanto innovativa è la ridefinizione dei confini della riserva di attività, compiuta dal comma 1 del nuovo art. 106, per il quale è attività riservata agli intermediari iscritti nell’Albo unico, solo «l’attività di concessione di finanziamenti

sotto qualsiasi forma». Fuori dal perimetro di riserva, restano: innanzitutto

l’intermediazione in cambi, la quale, spiegava la relazione di accompagnamento al decreto, è riconducibile alla prestazione di servizi di pagamento o di investimento in valuta70; e l’assunzione di partecipazioni, che diventa a sua volta attività liberamente esercitabile, data l’eliminazione anche della sezione dell’elenco generale ex vecchio art. 113 t.u.b.71. Sebbene, dunque, i confini della riserva di attività siano più stringenti

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Questa è l’opinione comunemente sostenuta dalla dottrina; tra gli altri si vedano: RISPOLI FARINA M., Gli intermediari non bancari disciplinati dal Testo Unico Bancario: alcune considerazioni

generali alla luce della disciplina “riformata”, in Dir. Banc., 2013, I, pag. 63 e LIMONE E., op. ult.. cit.,

pag. 153, il quale parla addirittura di «un eccesso di delega legislativa nei confronti del legislatore nazionale».

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Il d.lgs. 141/2010, con l’art. 9, comma 7, apportava una modifica all’art. 1, comma 4, del Testo unico della finanza prevedendo l’esclusione dei mezzi di pagamento dagli strumenti finanziari e includendo tra quest’ultimi l’attività in oggetto, rientrante nella categoria dei contratti di acquisto e vendita di valuta. Qualcuno ha fatto notare che le operazioni migrate sotto la regolamentazione del t.u.f. sono solo una parte ridotta delle attività definite dal previgente art. 106 t.u.b., in questo modo al termine del periodo di transizione si avrà che l’esercizio, professionale e nei confronti del pubblico, di attività con oggetto valuta, non rientranti nelle disposizioni del t.u.f., diverranno attività di libero esercizio e sottoposte alla normativa di diritto comune. Sull’argomento GRECO G.L., Prime riflessioni sulla riforma

degli intermediari finanziari, in Dir. Banc., 2011, I, pag. 217 ss.

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Anche la decisione di liberalizzare l’attività di assunzione di partecipazioni ha acceso un dibattito in dottrina sulla correttezza nel non sottoporre a forme di regolamentazione speciale le merchant bank, che di fatto esercitano un’attività di assistenza e finanziamento delle imprese partecipate, venendosi a creare, così, una situazione di disparità di trattamento in grado di minare la concorrenza e la stabilità del mercato. D’altro canto era evidente l’inadeguatezza di controlli prettamente bancari sull’attività delle

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rispetto alla vecchia disciplina, non è però precluso agli intermediari l’esercizio di attività ulteriori a quelle del comma 1, come: l’emissione di moneta elettronica, la prestazione di servizi di pagamento e di servizi di investimento, nonché altre attività loro consentite dalla legge o connesse e strumentali72. La definizione puntuale della riserva di attività e la specificazione delle condizioni, che determinano l’esercizio nei confronti del pubblico, vengono demandate, nel comma 3, alla normativa secondaria.

Da questi primi commi appare evidente che la prerogativa del legislatore, nella scelta della riserva di attività, è proprio l’esercizio “nei confronti del pubblico” dell’attività di finanziamento, ragion per cui si verifica anche la scomparsa della sezione speciale dell’elenco generale, prevista dal vecchio art. 113 t.u.b.. Le recenti crisi che hanno colpito l’intero sistema economico, infatti, hanno rivelato il fenomeno definito

shadow banking system, ovvero la presenza di una vasto insieme di enti finanziari che

svolge di fatto attività di finanziamento all’economia alla stregua degli enti bancari, ma che era sottoposto a livelli di controlli meno stringenti e inadeguati alla portata della loro operatività73. L’intento normativo è dunque quello di ricondurre, tutti i soggetti assimilabili agli intermediari bancari, ad un ordinamento unitario e più severamente regolamentato.

Altra innovazione, altrettanto importante, è la previsione dell’autorizzazione all’attività finanziaria, in sostituzione della semplice verifica dei requisiti per l’iscrizione nel vecchio elenco generale. Il comma 1, dell’art. 107 t.u.b., fissa una serie di condizioni che l’intermediario deve rispettare per poter ottenere l’autorizzazione ad esercitare la propria attività74: è inevitabile notare la perfetta corrispondenza tra il

holding, ovvero quegli operatori che detengono e gestiscono stabilmente partecipazioni. In tema GRECO

G.L., op. ult. cit., pag. 219; ANTONUCCI A., op. ult. cit., pag. 108.

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Ovviamente gli intermediari rimangono obbligati ad attenersi ad eventuali disposizioni specifiche delle attività ulteriormente esercitate.

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BRAMATO R., Il nuovo Art. 106 Tub: l’Intermediario Finanziario Vigilato, in Riv. dir. banc., -

www.dirittobancario.it, 2013; CAPRIGLIONE F., op. ult. cit., pag. 1392.

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Le condizioni possono essere riassunte in: forma di società di capitali, sede legale e direzione generale nel territorio della Repubblica, capitale minimo versato pari almeno a quello stabilito per il tipo di operatività scelto, presentazione di un programma di attività iniziale e di struttura organizzativa,

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dettato legislativo del comma in analisi e la disciplina dell’autorizzazione all’attività bancaria delineata dall’art. 14 t.u.b., a dimostrazione della volontà del legislatore di omogeneizzare il quadro normativo di riferimento per i soggetti operanti nel mercato finanziario. Questa corrispondenza si ritrova anche nel comma 2, dove si attribuisce alla Banca d’Italia il potere di negare l’autorizzazione, pur in presenza delle condizioni elencate al comma precedente, nel caso in cui non risulti comunque garantita la sana e prudente gestione dell’intermediario. Proprio quest’ultima previsione permette di prevenire l’erronea interpretazione della norma, come un possibile ritorno a forme di vigilanza strutturale sugli intermediari finanziari: la discrezionalità che viene lasciata alla Banca d’Italia, infatti, è di natura puramente tecnica e, nella decisione di autorizzare o meno un soggetto, non ha alcuna rilevanza né la politica economica, né l’interesse dell’economia nazionale. Il richiamo alla sana e prudente gestione, principio cardine dell’attività di vigilanza fissato dall’art. 5 t.u.b., giustifica la discrezionalità dell’autorità creditizia con il perseguimento degli obiettivi di protezione del risparmio e garanzia della concorrenza, quindi interessi oggettivi ed esterni rispetto allo Stato75. Per tutti questi motivi si può affermare che, riferendosi a quanto previsto dal primo comma dell’art. 106 t.u.b., non si può parlare di riserva in senso proprio, ovvero che limiti l’accesso al mercato dei servizi finanziari; infatti, una volta appurato che i poteri dell’autorità di vigilanza sono limitati a garantire la tutela del risparmio e della concorrenza, non vi sono ragioni legittime per limitare l’accesso al mercato a soggetti dotati dei requisiti richiesti.

Osservazioni analoghe a quelle appena esposte si possono ricavare considerando gli artt. 113-bis e 113-ter t.u.b., i quali, prevedendo il potere da parte della Banca

nonché dell’atto costitutivo e dello statuto, possesso dei requisiti di onorabilità da parte dei partecipanti e di onorabilità, professionalità e indipendenza da parte degli esponenti aziendali, oggetto sociale limitato alle previsioni dell’art. 106 t.u.b. e insussistenza di legami , tra gli intermediari e altri soggetti, che possano ostacolare l’esercizio delle funzioni di vigilanza.

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Sulla natura dell’autorizzazione all’attività degli intermediari finanziari ex art. 106 t.u.b.: PERFETTI L., Commento sub art. 107, in CAPRIGLIONE F. (a cura di), Commentario al testo unico

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d’Italia di sospendere gli organi di amministrazione e controllo e di revocare l’autorizzazione, vincola questi provvedimenti alla ricorrenza di eventi con carattere di «eccezionale gravità», denotando l’interesse a mantenere salda la posizione soggettiva dell’autorizzato, che viene meno solo quando gravi irregolarità intacchino la sussistenza della sana e prudente gestione, principio riassuntivo degli obiettivi che sottostanno all’autorizzazione stessa76

.

Il nuovo art. 107 t.u.b. si conclude, come l’articolo che lo precede, con un rimando alla normativa secondaria per la definizione della procedura di autorizzazione e in generale per l’attuazione dei contenuti dell’articolo stesso.

L’art. 108 t.u.b., rubricato «Vigilanza», porta a compimento il processo di omologazione della disciplina dei controlli sugli intermediari finanziari con quella bancaria: questa norma, infatti, delinea l’ordinamento di vigilanza applicato a tutti gli intermediari finanziari ed è chiara la matrice di ispirazione bancaria, già da una rapida lettura del testo normativo. È lo stesso legislatore, inoltre, a confermare, nella Relazione al Decreto, che «la disposizione mira al potenziamento dei controlli e della vigilanza

sui soggetti iscritti all’albo. Per tale ragione essa delinea un regime di vigilanza improntato al regime proprio dei soggetti ex art. 107 t.u.b., e di carattere unitario, nell’ottica di realizzare un’equivalenza dei controlli sugli intermediari finanziari rispetto a quelli sulle banche».

Il sistema di vigilanza si articola, esattamente come quello sugli enti creditizi, in vigilanza regolamentare, informativa e ispettiva. Il comma 1, art. 108 t.u.b., attribuisce alla Banca d’Italia il compito di emanare disposizioni aventi oggetto «il governo

societario, l’adeguatezza patrimoniale, il contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni, l’organizzazione amministrativa e contabile, i controlli interni e i sistemi di remunerazione e incentivazione nonché l’informativa da rendere al pubblico

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PERFETTI L., op. ult. cit., pag 1418 ; GRECO G.L., op. ult. cit., pag. 225; BRAMATO R., op.

40 sulle predette materie»77 e amplia i poteri di vigilanza regolamentare all’assunzione di provvedimenti specifici nei confronti di singoli operatori. Avremo modo di approfondire più dettagliatamente questo comma, e il successivo, nel corso della trattazione, in quanto direttamente collegati alle Disposizioni oggetto di indagine; per ora è sufficiente notare come il comma riprenda la struttura del comma 2 del vecchio art. 107 t.u.b., ciò coerentemente con l’intento di ampliare il livello dei controlli, che erano tipici degli operatori del vecchio elenco speciale, anche a tutti gli intermediari iscritti nel nuovo albo unico, apportando alcune necessarie modifiche.

Procedendo nella lettura dell’art. 108 t.u.b. è inevitabile notare una perfetta corrispondenza tra il comma 3 dell’articolo, e il comma 3 dell’art. 53 t.u.b. Si tratta di disposizioni nuove per gli intermediari finanziari non bancari, in quanto non è possibile rinvenire una corrispondenza con la precedente normativa; tuttavia questa decisione è giustificabile con l’intento del legislatore di formalizzare, come era avvenuto precedentemente per l’ambito bancario, la diffusa prassi della Banca d’Italia di convocare gli organi societari per esaminare la situazione dell’intermediario ed eventualmente esercitare la moral suasion78. Le forme di intervento, previste dalla

lettera a) del presente comma (convocazione degli organi collegiali), non condizionano nel merito i poteri deliberativi degli organi collegiali, tuttavia il potere di fissare l’ordine del giorno e di «proporre l’assunzione di determinate decisioni» (lettera b)) influenzerà inevitabilmente le deliberazioni79 e in ogni caso la lettera d), a chiusura del comma, riprendendo il comma 4-bis del vecchio art. 107 t.u.b., di fatto legittima la Banca d’Italia ad intervenire direttamente nelle decisioni aziendali, «ove la situazione lo

richieda».

Accanto ai poteri regolamentari delineati dai primi tre commi, di cui si tratterà più

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Questa è la formulazione dell’articolo in seguito alle modifiche apportate dall’art. 3, lettera c), n. 1, d.lgs. 19 settembre 2012, n. 169; in precedenza non rientravano, nelle materie rimandate alla facoltà normativa della Banca d’Italia, il governo societario e i sistemi di remunerazione e incentivazione.

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GUARRACINO F., Commento sub art. 108, in CAPRIGLIONE F. (a cura di), Commentario al

testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia3, Padova, 2012, pag. 1430.

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approfonditamente in seguito in questo scritto, il nuovo art. 108 t.u.b. prevede anche poteri di vigilanza informativa e ispettiva. Il comma 4 impone l’obbligo di inviare sia comunicazioni periodiche, la cui regolamentazione viene ancora una volta rimandata alla normativa secondaria, sia ogni altro dato o documento eventualmente richiesto dalla Banca d’Italia. La vigilanza non poteva che completarsi, poi, con la previsione di poteri ispettivi (comma 5), con cui l’autorità creditizia può acquisire informazioni sul campo e verificare la veridicità di quelle fornite dalle segnalazioni dell’intermediario stesso. Come si è visto nei precedenti paragrafi, poteri di vigilanza ispettiva e informativa erano già stati previsti nella normativa precedente alla riforma del Titolo V; con il nuovo ordinamento sono stati “irrobustiti” riproponendo la struttura regolamentare bancaria.

Nel tentativo di formulare una disciplina ben strutturata e completa, il legislatore non ha potuto trascurare la proliferazione di legami patrimoniali e di accordi strategici di molteplice natura, che aveva caratterizzato il panorama dell’intermediazione finanziaria nel corso degli anni80; alla luce di ciò, l’art. 109 t.u.b. propone un regime di vigilanza consolidata, che obbliga la Banca d’Italia ad elaborare misure di vigilanza specifiche volte a minimizzare anche i rischi, derivanti da legami partecipativi e operativi, tipici dei gruppi finanziari. Dopo aver definito i soggetti sottoposti a vigilanza consolidata e aver attribuito alla Banca d’Italia poteri di vigilanza regolamentare, l’articolo prevede anche poteri di vigilanza informativa e ispettiva, creando così un quadro di controlli prudenziali completo e preordinato alla rilevazione e alla gestione della rischiosità complessiva del gruppo, inteso come soggetto economico unico.

Il corpus normativo può considerarsi, infine, completo con le previsioni contenute all’art. 110 t.u.b., il quale rinvia a numerose disposizioni della disciplina bancaria, direttamente applicabili agli intermediari dell’albo unico ex art. 106 t.u.b.. I principali ambiti, a cui fa riferimento la disciplina di rinvio, sono: le norme sulle partecipazioni bancarie (artt. da 19 a 24); quelle sui requisiti degli esponenti aziendali e dei

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TROISI A., Commento sub art. 109, in CAPRIGLIONE F. (a cura di), Commentario al testo

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partecipanti al capitale (artt. 25 e 26), già richiamati dall’art. 107 t.u.b.; quelle sulle comunicazioni del collegio sindacale (art. 52), che in passato avevano, invece, una loro specifica declinazione nell’art. 112 del vecchio t.u.b.; la disciplina dei gruppi bancari (art. 61, commi 4 e 5, e artt. da 62 a 64) e le gestione delle crisi aziendali (artt. 78, 79 e 82).

Per completezza, occorre precisare che: il quadro normativo del Titolo V prevede, anche, un regime di vigilanza alleggerito per i soggetti che esercitano il microcredito e che sono tenuti ad iscriversi in un apposito elenco; la finalità del legislatore, in questo caso, è quella di tutelare e favorire lo sviluppo di operatori che presentano un rilievo sociale, in quanto capaci di soddisfare il bisogno di credito di un certa fascia di soggetti che non riuscirebbero ad ottenere finanziamenti attraverso le istituzioni finanziarie tradizionali, e che, proprio in ragione della loro operatività, non hanno un rilevanza sistemica81. Sempre nel novero dei soggetti non appartenenti all’albo ex art. 106 t.u.b., l’art. 112 t.u.b. delinea la disciplina di confidi, “casse peota” e agenzie di prestito su pegno, rafforzando l’autoregolamentazione nel settore dei confidi, attirando le “casse peota” nella disciplina del microcredito e le agenzie di prestito su pegno nella disciplina dell’art. 106 t.u.b. con la possibilità per la Banca d’Italia di limitare l’applicazione di alcune norme.

Dall’analisi appena svolta, si può appurare come il d.lgs. 141/2010 abbia riformato la regolamentazione degli intermediari del Titolo V del Testo unico bancario. Tuttavia si è anche notato che il legislatore ha preferito rimandare la specificazione di molti aspetti della vigilanza alla regolamentazione secondaria, rendendo difficile l’effettiva valutazione della portata innovativa del decreto, finché tutti i provvedimenti non saranno stati adottati. L’art. 10, del decreto n. 141 del 2010, fissa, a sua volta, alcune «Disposizioni transitorie e finali», che, però, rimandano i termini per le procedure di

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GOFFREDO M. A. - BERNERI F., La revisione della disciplina dei soggetti operanti nel settore

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adeguamento a dopo l’elaborazione delle disposizioni attuative82

e prevede che, nelle more di questo processo di adeguamento, si applichi la normativa in vigore nel periodo antecedente la riforma del Titolo V.

Ora che si sono delineati il processo evolutivo e l’attuale quadro disciplinare sugli intermediari finanziari non bancari del Testo unico bancario, sono chiari i motivi per cui si auspica la definitiva approvazione delle «Nuove disposizioni di vigilanza» per questa categoria di operatori e la loro effettiva entrata in vigore in tempi brevi, così da concludere quel processo di riforma del mercato finanziario iniziato già prima del d.lgs. 141/2010.

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Un’eccezione è prevista dal comma 7, il quale stabilisce che «Dalla data di entrata in vigore del

presente decreto legislativo (19 settembre 2010), sono abrogati gli elenchi previsti dagli articoli 113 e 155, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e cancellati i soggetti ivi iscritti.».

Questa decisione è evidentemente motivata dalla volontà di focalizzare la vigilanza della Banca d’Italia sugli intermediari che, operando nei confronti del pubblico, presentano maggiori probabilità di arrecare danni ai risparmiatori. LIMONE E., op. ult. cit., pag.177.

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