Titolo V: la vigilanza informativa e ispettiva (brevi cenni)

Più volte nel corso di questa analisi si è sottolineato come il termine “vigilanza prudenziale” venga, nel testo delle bozze, utilizzato in un’accezione più ristretta rispetto alla sua definizione più generale, la quale comprenderebbe tra gli ambiti di competenza della vigilanza prudenziale non solo quello regolamentare, su cui ci si è soffermati finora, ma anche quello informativo e ispettivo. Si è già visto, inoltre, che l’art. 108, commi 4 e 5, t.u.b. riconosce alla Banca d’Italia il potere da un lato di fissare le modalità e i termini in base ai quali gli intermediari sono tenuti ad inviare alla stessa autorità segnalazioni periodiche e altra documentazione, dall’altro di effettuare ispezioni presso i soggetti vigilati. Per completezza, dunque, appare interessante integrare l’analisi svolta fornendo, almeno, un breve quadro riassuntivo di quanto le bozze delle nuove disposizioni per gli intermediari finanziari non bancari prevedono anche in materia di vigilanza informativa e ispettiva.

Il Capitolo 1 del Titolo V si occupa delle vigilanza informativa delineandone le caratteristiche, le finalità e gli specifici strumenti attraverso i quali essa si sviluppa. L’acquisizione di elementi informativi da parte della Banca d’Italia mira a costruire un quadro informativo adatto alla corretta valutazione degli intermediari e, di conseguenza, funzionale all’efficiente esercizio dei poteri di vigilanza prudenziale da parte della medesima autorità; pertanto, fondamentale per seguire l’evoluzione della situazione

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finanziaria dell’intermediario è il costante aggiornamento delle informazioni a disposizione, informazioni che devono essere caratterizzate da un adeguato livello di qualità e devono essere assicurate con tempestività all’autorità di vigilanza. È responsabilità di ogni intermediario porre «in atto tutti gli interventi di natura

organizzativo-contabile necessari a garantire la corretta compilazione delle segnalazioni e il loro puntuale invio […] secondo le modalità e i tempi stabiliti dalla normativa»187 e, nel caso della vigilanza consolidata, un ruolo cardine è svolto dalla capogruppo in quanto interlocutrice diretta con la Banca d’Italia.

Tra le prescrizioni del Titolo V, innanzitutto, si deve ricondurre l’obbligo di inviare segnalazioni di vigilanza, individuali o consolidate. Le bozze delle nuove disposizioni non esplicano gli specifici contenuti e termini d’invio, per i quali rimandano alla circolare n. 286 del 17 dicembre 2013 applicata anche in ambito bancario188; esse delineano piuttosto le caratteristiche essenziali affinché le segnalazioni di vigilanza siano significative e forniscano una corretta visione del profilo di rischio e della situazione patrimoniale ed economica dell’intermediario189

, i dati forniti, infatti, devono essere coerenti con le risultanze contabili e omogenei nei criteri di classificazione adottati con quanto stabilito dalla stessa normativa. Sono responsabili della correttezza delle segnalazioni e delle loro procedure di produzione gli organi aziendali secondo le proprie competenze; nel caso di gruppi finanziari spetta alla capogruppo emanare disposizioni per applicare correttamente le istruzioni della Banca d’Italia. Come per il

187

Sezione I, Capitolo 1, Titolo V, par. 1 delle bozze in analisi.

188

È corretto precisare che le bozze non riportano ancora esplicitamente il riferimento alla circolare n. 286/2013 recante “Istruzioni per la compilazione delle segnalazioni prudenziali per le banche e le

società di intermediazione mobiliare”, ciò è però giustificato solo dalla circostanza per cui, nel momento

della pubblicazione in seconda consultazione del testo normativo in analisi, era in corso la consultazione anche del 4° aggiornamento della circolare n. 286/2013, approvato solo il 31 marzo 2015. Il riferimento verrà, infatti, integrato nel testo definitivo delle nuove disposizioni.

189

L’analisi qui svolta non si sofferma sui contenuti specifici delle segnalazioni di vigilanza, per le quali si rimanda al testo della circolare n. 286/2013 (in

www.bancaditalia.it/compiti/vigilanza/normativa/archivio-

norme/circolari/c286/Circ_286_4_aggiornamento.pdf, consultato nel mese di maggio 2015). Cercando di riassumerne il contenuto, si può evidenziare come tale circolare presenti per ciascuna categoria di rischio lo schema delle segnalazioni da inviare e le corrispondenti istruzioni di compilazione.

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settore bancario, rientrano inoltre nelle comunicazioni di vigilanza informativa le segnalazioni in centrale dei rischi delle esposizioni dei propri affidati, la trasmissione del bilancio d’impresa e, ove presente, di quello consolidato corredati dalla documentazione richiesta dalla legge 190 e l’invio della relazione sulla struttura organizzativa, per la redazione della quale il Titolo V fornisce uno schema nell’Allegato A191. In precedenza, si è visto che quest’ultima deve essere redatta già al momento della richiesta di autorizzazione192, tuttavia gli intermediari devono inviare tempestivamente alla Banca d’Italia una relazione aggiornata ogni volta che si verifichino variazioni significative della loro operatività o del loro assetto organizzativo, perciò la vigilanza informativa non si limita al momento dell’autorizzazione, bensì è un processo continuativo durante il corso dell’attività degli operatori.

Nella normativa in vigore per gli intermediari del “vecchio” elenco speciale193

erano già previsti obblighi informativi che imponevano ai soggetti vigilati di inviare, oltre al bilancio d’esercizio e alle comunicazioni in centrale dei rischi, segnalazioni di vigilanza dotate delle medesime caratteristiche di significatività, coerenza e omogeneità richieste dalle nuove norme e con oggetto le medesime materie; tuttavia è chiaro come, nelle bozze in analisi, il rimando alla medesima circolare applicabile in ambito bancario permetta di estendere anche agli intermediari dell’albo unico uno schema di segnalazioni più completo e dettagliatamente definito, facilitando la corretta valutazione e comparazione delle informazioni acquisite dall’autorità di vigilanza.

190

Il par. 1, Sezione III, Capitolo 1, Titolo V delle bozze in analisi, annovera come documentazione da allegare al bilancio: «relazione sulla gestione, relazione dell’organo con funzione di controllo, verbale

dell’assemblea dei soci […] che ha approvato il bilancio, bilancio delle società controllate, dati essenziali del bilancio delle società sottoposte a influenza notevole, nonché la relazione del soggetto incaricato della revisione legale dei conti».

191

Lo schema presentato è, di fatto, equivalente a quello proposto dall’Allegato A, Capitolo 1, Titolo 1, Parte Prima, della circolare n. 285/2013, così da garantire omogeneità negli obblighi e nelle forme imposte agli intermediari bancari e non. La relazione sulla struttura organizzativa deve strutturarsi in quattro parti dedicate rispettivamente ai sistemi di amministrazione e controllo, alla struttura organizzativa e ai controlli interni, alla gestione dei rischi e ai sistemi informativi; per ciascuno di questi ambiti lo schema delinea gli aspetti che devono trovare esplicazione nella relazione.

192

Si veda paragrafo 2.1.1. di questo scritto.

193

166

Oltre alle segnalazioni di vigilanza, rientrano nel contesto delle vigilanza informativa anche le comunicazioni che, in base all’art. 52 t.u.b. richiamato dall’art. 110 t.u.b., devono essere inviate alla Banca d’Italia dall’organo con funzione di controllo e dal soggetto che si occupa della revisione contabile quando nell’esercizio delle rispettive funzioni rilevino irregolarità o violazioni normative; si predispone così «un

meccanismo di collegamento funzionale con l’Autorità di vigilanza»194

, la quale ritiene fondamentali per l’efficiente esercizio dei propri poteri le informazioni pervenute direttamente dai soggetti incaricati di vigilare sul corretto rispetto delle norme.

Il principale elemento di novità che caratterizza le disposizioni di vigilanza informativa presentate nelle bozze poste in consultazione riguarda l’obbligo di comunicazione preventiva delle operazioni considerate «rilevanti ai fini della sana e

prudente gestione degli intermediari»195, al fine di permettere all’autorità di vigilanza di

mantenere il controllo dell’evolversi della situazione aziendale nei suoi momenti rilevanti e garantire la sussistenza delle condizioni per il corretto esercizio della propria azione di vigilanza. Nelle previgenti Istruzioni per gli intermediari dell’elenco speciale si prevedeva esclusivamente l’obbligo di trasmettere alla Banca d’Italia i verbali assembleari riguardanti le modifiche statutarie e gli eventi di particolare rilevanza per l’attività aziendale, tra i quali fusioni, scissioni e liquidazioni; si trattava dunque di una comunicazione, inviata ex post entro 30 giorni dalla data della riunione dei soci, che esponesse tutte le fasi decisionali percorse196.

194

Così si legge nel paragrafo 1, Sezione I, Capitolo 2, Titolo V delle bozze in analisi. Il capitolo 2 del Titolo V si occupa infatti delle comunicazioni alla Banca d’Italia in ottemperanza all’art. 52 t.u.b., di fatto riprendendo quanto già affermato nel testo unico bancario e specificando gli obiettivi sottesi a tale disposizioni normativa; nella formulazione del testo delle disposizioni si può rilevare una corrispondenza di contenuti con quanto sancito, anche, dalle Sezioni I e II del Capitolo 2, Parte terza della circolare n. 285/2013. Si ricorda, inoltre, che l’obbligo di comunicazione delle irregolarità riscontrate gravava sul collegio sindacale degli intermediari dell’elenco speciale anche nella disciplina previgente, in base a quanto sancito dalla formulazione dell’art 112 t.u.b. antecedente alla riforma del Titolo V del testo unico bancario.

195

Premessa alla Sezione I del Capitolo 3, Titolo V delle bozze in analisi.

196

Questo aspetto della normativa era contenuto nel Capitolo VIII, Parte prima della circolare n. 216/1996. È interessante, inoltre, evidenziare come il legislatore mantenga la stessa “formula” per

167

Le nuove disposizioni, in questo ambito, sono elaborate in ottemperanza a quanto previsto, innanzitutto, dal comma 7 dell’art. 58 t.u.b., che prevede l’applicazione delle disposizioni sulla cessione di rapporti giuridici anche alle operazioni in favore degli intermediari ex art. 106 t.u.b.197, e, inoltre, dal comma 3, lettera d), dell’art. 108 t.u.b., che attribuisce all’autorità di vigilanza la facoltà di adottare specifici provvedimenti nei confronti di singoli operatori198. Le bozze, pertanto, elencano una serie di operazioni che, pur esulando da quelle annoverate dall’art. 58 t.u.b., devono essere oggetto di comunicazione preventiva alla Banca d’Italia: oltre alle operazioni di fusione, scissione o liquidazione, sono comprese tutte quelle che comportino cambiamenti rilevanti nella “vita aziendale” dell’intermediario, quali, per esempio, variazioni della rete distributiva, del capitale sociale, dello statuto e dell’organizzazione aziendale, o, anche, cambiamenti nella dislocazione territoriale o nelle attività svolte199. La comunicazione deve contenere i motivi, gli obiettivi e gli effetti dell’operazione e la Banca d’Italia, nel termine di 30 giorni successivi al ricevimento, può attivarsi con un procedimento amministrativo d’ufficio di divieto. Per quanto riguarda, invece, le operazioni di cessione di rapporti giuridici ai sensi dell’art. 58 t.u.b., la Banca d’Italia sottopone le operazioni di maggiore rilevanza anche al rilascio di una vera e propria autorizzazione200, la quale è subordinata

riassumere gli obiettivi sottostanti alla previsione dell’obbligo di invio dei verbali assembleari e a quella di comunicazione preventiva nelle nuove bozze.

197

Si ricorda che l’art. 58, comma 1, stabilisce che «la Banca d’Italia emana istruzioni per la

cessione a banche di aziende, di rami d’azienda, di beni e rapporti giuridici individuabili in blocco. Le istruzioni possono prevedere che le operazioni di maggiore rilevanza siano sottoposte ad autorizzazione della Banca d’Italia». Il successivo comma 7 prevedendo, poi, l’applicazione di tale norma anche agli

intermediari ex art. 106 t.u.b. rende legittima la previsione contenuta nelle bozze di sottoporre ad autorizzazione operazioni di questo tipo.

198

L’articolo citato prevede infatti che la Banca d’Italia possa adottare provvedimenti quali «la

restrizione delle attività o della struttura territoriale [e] il divieto di effettuare determinate operazioni, anche di natura societaria», dunque rientrano in quest’ambito anche le operazioni rilevanti oggetto di

comunicazione preventiva.

199

Per l’elenco completo si rinvia al paragrafo 1 della Sezione II, Capitolo 2, Titolo V delle bozze in analisi.

200

In particolare sono sottoposte ad autorizzazione le operazioni realizzate tra soggetti che non appartengono allo stesso gruppo finanziario e per la cessione delle quali è fissato un prezzo superiore al 10% dei fondi propri dell’intermediario o del gruppo di cessionari. Le operazioni il cui prezzo, invece,

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alla verifica della situazione tecnica e organizzativa del cessionario basata sulle informazioni fornite dallo stesso in merito agli «effetti dell’operazione sul rispetto delle

regole prudenziali in materia di concentrazione dei rischi e di adeguatezza patrimoniale»201, oltre che riguardanti le caratteristiche dell’operazione stessa e gli

obiettivi perseguiti. Nelle bozze, inoltre, le norme che disciplinano l’aspetto informativo delle operazioni ex art. 58 t.u.b. sono accompagnate da disposizioni che prescrivono agli intermediari, a loro volta, di valutare attentamente la convenienza delle operazioni in questione, in quanto determinanti per la vita aziendale e per la loro stabilità.

È importante ricordare, infine, che la prescrizione di comunicazioni preventive delle operazioni rilevanti e il potere autorizzativo che la Banca d’Italia si riserva nei casi appena esposti non costituiscono un elemento di vigilanza strutturale, infatti l’operato dell’autorità di vigilanza è comunque vincolato al fine di garantire la sana e prudente gestione degli intermediari e perciò la valutazione delle operazioni oggetto di informativa deve svolgersi sulla base dell’analisi della specifica situazione operativa e organizzativa del soggetto vigilato. Anche se già nella normativa previgente erano previsti obblighi di informativa alla Banca d’Italia per parte degli intermediari finanziari202, dalle nuove disposizioni in consultazione emerge, dunque, un quadro regolamentare omogeneo per tutti gli operatori del mercato finanziario, aggiornato e in parte rafforzato.

L’ultimo aspetto che completa i poteri di vigilanza prudenziale della Banca d’Italia è la vigilanza ispettiva, a cui le bozze delle nuove disposizioni dedicano il Capitolo 4 del Titolo V. In questo ambito non emergono differenze rilevanti con la disciplina che,

non superi il 5% dei fondi propri sono semplicemente soggette a comunicazione alla Banca d’Italia (Paragrafi 2.3 e 2.4, Sezione II, Capitolo 2, Titolo V delle bozze in analisi).

201

Paragrafo 2.3, Sezione II, Capitolo 2, Titolo V delle bozze in analisi.

202

È importante precisare che solo sugli intermediari dell’elenco speciale gravavano veri e propri obblighi di vigilanza prudenziale; infatti in base al “vecchio” art. 106 t.u.b., comma 6, la Banca d’Italia poteva richiedere documentazioni informative anche agli intermediari dell’elenco ex “vecchio” art. 106 t.u.b., ma esclusivamente ai fini di verifica dei requisiti di iscrizione e ugualmente le comunicazioni del collegio sindacale ex “vecchio” art. 112 t.u.b. trovavano applicazione solo sugli intermediari ex “vecchio” art. 107 t.u.b..

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prima della riforma del testo unico bancario, si applicava solo agli intermediari dell’elenco speciale: le ispezioni possono, ora, essere effettuate su tutti gli iscritti all’albo unico con accertamenti mirati a specifici comparti o “a spettro esteso” e, ancora una volta, l’operato dell’autorità di vigilanza deve essere finalizzato «ad accertare che

l’attività dei soggetti vigilati risponda a criteri di sana e prudente gestione e sia espletata nell’osservanza delle disposizioni vigenti»203. Per quanto riguarda, poi, le modalità di svolgimento degli accertamenti ispettivi, le disposizioni delineano un procedimento analogo a quello bancario: esse si svolgono ad opera di dipendenti della Banca d’Italia incaricati dalla stessa a recarsi presso la direzione generale dell’intermediario, o presso la capogruppo nel caso di vigilanza consolidata, dove hanno il potere di accedere a tutte le informazioni necessarie per gli accertamenti; alla conclusione di questi deve essere redatto un rapporto ispettivo il cui fascicolo dei “Rilievi e osservazioni” è consegnato agli organi di supervisione strategica dell’intermediario ispezionato che entro 30 giorni deve rispondere con le proprie considerazioni e i provvedimenti che intende intraprendere per risolvere eventuali anomalie emerse nel corso dell’ispezione204

.

In conclusione, si può affermare che l’intento di riorganizzazione della normativa di vigilanza per gli intermediari finanziari non bancari e di omogeneizzazione della stessa con quella vigente per il settore bancario, è riscontrabile anche nei poteri di vigilanza informativa e ispettiva della Banca d’Italia, i quali, nelle bozze delle nuove disposizioni, risultano confermati, ampliati a tutti gli operatori dell’albo unico e in alcuni ambiti rafforzati con il fine ultimo di garantire un sempre più efficiente presidio della sana e prudente gestione degli operatori del mercato finanziario.

203

Paragrafo 1, Sezione I, Capitolo 4, Titolo V delle bozze in analisi.

204

L’iter degli accertamenti ispettivi è tracciato nella Sezione II del Capitolo 4, Titolo V delle bozze in analisi; rispetto alla normativa previgente (Capitolo XII, Parte prima della circolare n. 216/1996) il legislatore si sofferma a specificare l’importanza dell’analisi delle funzionalità del gruppo nel caso della vigilanza consolidata, al fine di accertare che all’interno del gruppo sia garantita la collaborazione informativa e un’efficiente attività di direzione e coordinamento.

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