SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. La specificità del sistema amministrativo europeo e il campo di applicazione di un eventuale codice. 3. Il diritto esisten- te. 4. Il diritto mancante. 5. Il gioco vale la candela? 5.1. Le esperienze di co- dificazione nazionale. 5.2. Il costo dei diritti nel procedimento amministrativo. 6. Le ragioni e i caratteri di un eventuale codice del procedimento amministra- tivo europeo. 7. Conclusioni.
1. Introduzione
L’idea che l’Unione europea (UE) possa adottare un atto generale che regola le procedure amministrative dell’Unione è diventato un tema sempre più discusso negli ultimi anni, sia tra gli studiosi che all’interno delle istituzioni comunitarie1. Diritti e regole sul procedimento ammini-
strativo europeo sono sparse tra diversi regolamenti, misure, documenti vincolanti e non e nella giurisprudenza della Corte di giustizia.
* Le opinioni espresse nell’articolo sono esclusivamente dell’autrice e non impe-
gnano in alcun modo la Commissione europea.
1 A più di vent’anni dall’uscita dell’articolo del Prof. Falcon che esortava gli stu-
diosi italiani ad affrontare temi di diritto comunitario (partendo dalla constatazione di come esso fosse allora “una specie di foresta non solo inesplorata, ma sconosciuta a molti nella sua stessa esistenza”), non vi è ormai quasi alcun settore del diritto comuni- tario su cui non vi sia un’abbondanza di studi e scritti (si veda, G. FALCON,Dal diritto
amministrativo nazionale al diritto amministrativo comunitario, 1991, ora in G. FAL- CON,Scritti scelti, Padova, 2015, 219). Il dibattito transnazionale che ne è sorto ha per-
messo all’Unione europea di maturare e di evolversi in ciò che vediamo oggi e che diventerà domani. Come è stato scritto, in tale quadro un ruolo importante ha avuto, per gli studi di diritto amministrativo europeo, l’opera del Prof. Falcon (si veda, S. CASSE- SE, Tradizione e innovazione nell’opera di Giandomenico Falcon, in G. FALCON, Scritti
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La raccolta più completa di regole compare nel Code of good ad-
ministrative behaviour, redatto dal Mediatore europeo e adottato dal
Parlamento europeo nel 20012. Il codice non include tuttavia tutti gli
esistenti principi, diritti e regole della procedura amministrativa comu- nitaria. Inoltre, sebbene ampiamente utilizzato, esso non ha valore vin- colante.
Una legge generale, ritengono i sostenitori della codificazione, ser- virebbe a stabilire una procedura amministrativa applicabile laddove non esistono regole di settore3 e creerebbe un insieme di regole facil-
mente identificabili e comprensibili che aumenterebbe le garanzie per i cittadini, gli operatori economici, le Organizzazioni non governative (ONG) e gli altri soggetti attivi in Europa4.
Sempre secondo gli stessi, la mancanza di regole codificate rende difficile per i cittadini comprendere il funzionamento dell’amministra- zione comunitaria e i loro diritti all’interno dei procedimenti da essa gestiti. Si ritiene, in definitiva, che la codificazione del procedimento amministrativo comunitario possa (in qualche modo) compensare la scarsa fiducia che i cittadini hanno nell’Unione europea5.
Tali considerazioni sono certamente importanti ma l’idea di regolare in modo generale i procedimenti amministrativi dell’Unione evoca que- stioni ulteriori rispetto alla necessità o meno di chiarire e sistematizzare le regole esistenti. Al fine di evitare sforzi inutili o, addirittura, contro- producenti, occorre chiedersi, in particolare, se e quali conseguenze negative tale codificazione potrebbe avere, e se, ancora, l’utilizzo di
2 Il codice è disponibile all’indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources
/code.faces#/page/1 (sito visitato il 23 luglio 2015).
3 P.C
RAIG, A general law on administrative procedure, legislative competence and
judicial competence, in European Public Law, 3, 2013.
4 J.Z
ILLER, Aspects relating to the added value for citizens and economic opera-
tors, in European Parliament, Law of administrative procedure of the European Union European added value assessment, 2012, Allegato II, disponibile all’indirizzo: http:// www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/juri/dv/eav_lawofadminproc edure_/EAV_LawofAdminprocedure_EN.pdf (sito visitato il 27 luglio 2015).
5 Si vedano i punti K ed L, risoluzione del Parlamento europeo, EU administrative
law, 15 gennaio 2013, P7_TA(2013)0004. Per una critica all’attuale sistema si veda
anche P. LEINO, Efficiency, citizens and administrative culture: the politics of good
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uno strumento vincolante sia il mezzo più appropriato per raggiungere gli obiettivi prefissati dai sostenitori della codificazione.
Tali problematiche verranno affrontate, nei paragrafi che seguono, tenendo presente la specificità del sistema amministrativo dell’Unione europea, le esperienze di codificazione passate e l’impatto che l’intro- duzione di una norma generale vincolante sul procedimento ammini- strativo dell’Unione avrebbe sui cittadini e sull’amministrazione pub- blica.
2. La specificità del sistema amministrativo europeo e il campo di ap- plicazione di un eventuale codice
Un primo aspetto affrontato da coloro che sono favorevoli alla codi- ficazione riguarda il campo di applicazione che un eventuale codice dovrebbe avere. Secondo alcuni, tra i quali anche il Parlamento euro- peo6, esso dovrebbe disciplinare unicamente i procedimenti che si rife-
riscono agli atti emanati dalle istituzioni europee7. Secondo altri, inve-
ce, un eventuale codice europeo del procedimento amministrativo do- vrebbe disciplinare anche i procedimenti nazionali di applicazione del diritto comunitario8.
Il dibattito su tale aspetto è principalmente incentrato sul problema della base giuridica sul quale dovrebbe fondarsi l’adozione di un codice a livello europeo e dei limiti che le norme esistenti impongono all’adozione dello stesso.
6 Risoluzione del Parlamento europeo, EU administrative law, cit. 7 Si vedano: J.Z
ILLER, Vers une codification de la procédure administrative non
contentieuse des institutions, organes et organismes de l’Union européenne?, in An- nuaire de droit de l’Union européenne, 2011, 149-151; ReNeual, Model Rules on EU Administrative Procedure, 2014, disponibile all’indirizzo: http://www.reneual.eu/ publications/ReNEUAL%20Model%20Rules%202014/ReNEUAL-%20Model%20Rules -Compilation%20Books%20I_VI_2014-09-03.pdf (sito visitato il 24 luglio 2015).
8 P.C
RAIG, op. cit., 2013, 505-514; J. SCHWARTZ, European Administrative law in
the light of the Treaty of Lisbon, in European Public Law, 2, 2012, 285, secondo il
quale tuttavia il Trattato di Lisbona non prevede ancora un adeguata base giuridica per l’adozione di un codice del procedimento amministrativo dell’Unione ed occorrerebbe modificare il Trattato per introdurla.
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La particolare organizzazione del sistema amministrativo europeo ed il suo funzionamento impongono tuttavia una riflessione sull’utilità di un’eventuale codificazione in relazione al campo di applicazione che esso avrebbe.
A parte alcune eccezioni, infatti, l’Unione europea non applica diret- tamente le proprie norme e deve fare affidamento sui sistemi ammini- strativi dei propri Stati membri9.
Un codice che si limitasse a regolare i procedimenti gestiti dalle isti- tuzioni comunitarie interesserebbe quindi un numero assai ristretto di procedimenti, gestiti direttamente dalla Commissione europea e da altri organi centrali (come l’OLAF) o da alcune agenzie europee (ad esem- pio, l’Agenzia per i medicinali o l’Agenzia europea per la sicurezza aerea)10. Alcuni di essi peraltro, come le procedure d’infrazione, si ri-
volgono a Stati membri e non direttamente ai cittadini11. Altri si inseri-
9 Sull’esecuzione delle politiche comunitarie tra Stati membri e istituzioni europee,
si vedano, C.HARLOW, Process and procedure in EU administration, Oxford, 2014, 11-
17; H.C.H.HOFMANN,M.TIDGHI, Rights and remedies in implementation of EU poli-
cies by multi-jurisdictional networks, in European Public Law, 2014, 147; J.AGUNDO
GONZALEZ, The evolution of administrative procedure theory in “new governance” key
point, in Review of European Administrative Law, 2013, 73; D. DE PRETIS,Procedimen-
ti amministrativi nazionali e procedimenti amministrativi europei, in G. FALCON (a cura
di), Il procedimento amministrativo nei diritti europei e nel diritto comunitario, Ricer-
che e tesi in discussione, Padova, 2008, 49-72.
10 Le procedure gestite direttamente dalle istituzioni europee interessano, ad esem-
pio, l’accesso ai documenti (Reg. UE n. 1049/2001); la protezione dei dati personali (Reg. UE n. 45/2001); le procedure d’infrazione (art. 258 TFUE); le politiche di com- mercio; il diritto della concorrenza e degli aiuti di stato; i contratti di appalto; le proce- dure relative a misure anti-frode gestite dall’OLAF; il pubblico impiego delle istituzioni comunitarie, le nuove procedure di vigilanza gestite dal Meccanismo Unico di Vigilan- za (SSM). Tra le procedure gestite dalle agenzie dell’Unione, vi sono invece il proce- dimento per il rilascio di certificazioni gestito dall’Agenzia per la sicurezza aerea (EA- SA) o quello per il rilascio del marchio comunitario gestito dall’Ufficio per il marchio comunitario (OHMI) (si veda anche, C.HARLOW, op. cit., 2014; J.ZILLER, Vers une
codification de la procédure administrative non contentieuse des institutions, organes et organismes de l’Union européenne?, cit., 144-145).
11 Alcuni sostenitori della codificazione hanno indicato quale esempio di cattiva
amministrazione la gestione dei reclami inviati dai cittadini alla Commissione nell’am- bito delle procedure d’infrazione (si veda, ad esempio, J.ZILLER, Aspects relating to the
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scono in settori talmente specifici da interessare solo un numero molto ristretto di operatori. Basti pensare alle procedure per l’omologazione di alcuni prodotti aeronautici o a quelli per il rilascio di certificati di conformità sulla sicurezza dei vettori di paesi terzi effettuati dall’Agen- zia europea per la sicurezza aerea12.
Ciò è confermato, del resto, dal ridotto numero di casi trattati dal Mediatore europeo. Nel 2014 esso ha concluso in totale circa 400 pro- cedure d’inchiesta nei confronti delle istituzioni europee (per lo più re- lative all’accesso ai documenti)13. Di queste, meno del 10% hanno ef-
fettivamente rivelato casi di cattiva amministrazione. Anche supponen- do che tali casi di malamministrazione abbiano riguardato esclusiva- mente l’accesso ai documenti (approssimando quindi ampiamente per eccesso), i casi di violazione sarebbero meno dello 0,6%14.
nell’ambito di tali procedure, la Commissione ha tuttavia introdotto un sistema elettro- nico (sistema CHAP) di gestione dei reclami e delle scadenze molto precise entro le quali gli stessi devono essere trattati. Anche i rapporti con gli Stati membri nei confron- ti dei quali una procedura di infrazione potrebbe essere lanciata sono gestiti attraverso un sistema informatizzato. Lo stesso permette di seguire nel tempo gli scambi avvenuti tra la Commissione e lo Stato membro prima dell’apertura della procedura d’infrazione (sistema EU Pilot).
12 Si veda, Reg. UE n. 216/2008. Si veda il Rapporto annuale 2013, 25, disponibile
all’indirizzo: http://easa.europa.eu/system/files/dfu/TOAC14001ENN.pdf (sito visitato il 28 luglio 2015).
13 Si veda il Rapporto annuale 2014 del Mediatore europeo, disponibile all’indiriz-
zo: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/annualreport.faces/en/59959/html.
bookmark (sito visitato il 28 luglio 2015).
14 Si tratterebbe, infatti, di quaranta casi sulle circa seimila richieste di accesso ai
documenti ricevute ogni anno (contando solo quelle trattate dalla Commissione). La stima è peraltro approssimata per eccesso dal momento che il 10% dei casi in cui il Mediatore europeo ha riscontrato casi di cattiva amministrazione include anche fatti- specie diverse dall’accesso ai documenti, per cui il numero effettivo di casi di cattiva amministrazione riguardanti tale settore sarebbe inferiore. Inoltre, il numero delle ri- chieste di accesso ai documenti trattate annualmente sarebbe in realtà molto maggiore poiché la cifra utilizzata (circa 6000 – si veda il Rapporto della Commissione sull’ap- plicazione del regolamento in materia di accesso ai documenti nel 2013, COM(2014) 619final, disponibile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/transparency/access_documents/
docs/rapport_2013/com-2014-619_en.pdf, sito visitato il 29 luglio 2015) non include le
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In tale quadro, il campo di applicazione di un codice destinato alle istituzioni europee sarebbe quindi piuttosto limitato e di dubbia utilità al fine di raggiungere gli obiettivi che i sostenitori della codificazione si propongono15.
3. Il diritto esistente
Al di là del ristretto campo di applicazione che potrebbe avere un codice che disciplinasse unicamente l’attività delle istituzioni europee, c’è poi da chiedersi quale valore aggiunto un tale codice avrebbe in ter- mini di obblighi e diritti che potrebbe introdurre per l’amministrazione e per i cittadini.
Molte delle norme e dei principi che una legge generale sul proce- dimento amministrativo europeo dovrebbe contenere sono, infatti, già applicati dalle istituzioni europee.
Per alcuni procedimenti gestiti a livello centrale, sono le norme di secondo grado a prevedere rigide regole procedimentali. È questo il caso, ad esempio, dei procedimenti in materia di concorrenza gestiti dalla Commissione europea, dei procedimenti per frodi gestiti dall’Uf- ficio europeo anti-frode (OLAF) oppure quello di accesso ai documen- ti16.
A questi procedimenti, così come a quelli non regolati da norme se- condarie, si applica inoltre il codice europeo di buona condotta ammini- strativa redatto dal Mediatore europeo (The European Code of good
administrative behaviour). Esso è applicato da tutte le istituzioni euro-
pee (Commissione, Parlamento, Consiglio) ed è vincolante per i fun- zionari che vi lavorano17. A parte i principi dell’agire amministrativo
(imparzialità, proporzionalità, non discriminazione, coerenza ecc.), il
15 J.Z
ILLER, Aspects relating to the added value for citizens and economic opera-
tors, cit.
16 Si vedano, ad esempio, il Reg. UE n. 1/2003 sulle procedure anti-concorrenziali,
il Reg. UE n. 1073/99 sulle procedure antifrode e il Reg. UE n. 1049/2001 sul diritto di accesso ai documenti.
17 Il codice è disponibile all’indirizzo http://www.ombudsman.europa.eu/en/re
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codice riconosce veri e propri diritti in capo ai cittadini, come l’obbligo di consultazione e di fornire informazioni ai soggetti interessati dal pro- cedimento, l’obbligo di rispondere in tempi brevi alle richieste d’in- formazioni ricevute dagli interessati, l’obbligo di motivazione dei prov- vedimenti e l’obbligo di rendere note nelle comunicazioni con i soggetti interessati le possibili vie di ricorso contro gli atti adottati.
A ciò si aggiunge, per ora limitatamente alla Commissione, il pac- chetto di regole introdotte nell’ambito della Better regulation18. Il pac-
chetto introduce per tutti gli atti che avviano o sviluppano politiche co- munitarie, inclusi gli atti delegati e applicativi, ulteriori obblighi di tra- sparenza e consultazione19.
L’applicazione di tali regole non dipende dalla buona volontà dei funzionari della Commissione. Esiste un sistema interno molto rigido di verifica dell’applicazione delle regole procedimentali, coordinato dal Segretariato generale della Commissione, che si sviluppa intorno a pro- cedure scadenzate e ad obblighi per i servizi della Commissione di for- nire regolarmente informazioni. Il mancato rispetto delle suddette rego- le viene monitorato e sanzionato, attraverso misuratori di performance di cui i manager sono responsabili.
Oltre alla possibilità di far valere qualsiasi violazione di tali principi dinanzi all’istituzione europea che gestisce il procedimento in questio- ne20, gli interessati possono rivolgersi al Mediatore europeo (Art. 228
TFUE). Gli stessi principi sono peraltro direttamente azionabili davanti alla Corte di giustizia, in quanto sono ripresi da norme inserite nei Trat- tati, nella Carta dei diritti fondamentali e nella legislazione secondaria,
18 L’obiettivo inserito nella Better regulation Agenda è tuttavia quello di far adotta-
re lo stesso pacchetto di regole anche alle altre istituzioni che partecipano alla defini- zione delle politiche europee (si veda, Comunicazione della Commissione, Better regu-
lation for better results – An EU agenda, 19 maggio 2015, COM(2015)215 final).
19 Commissione europea, Better regulation guidelines, 19 maggio 2015, SWD
(2015)111 final (disponibile all’indirizzo: http://ec.europa.eu/smart-regulation/guide
lines/toc_guide_en.htm, sito visitato il 22 luglio 2015).
20 Ad esempio, il Code of good administrative behaviour (2000) della Commissione
europea prevede la possibilità di presentare reclamo al Segretariato generale della Com- missione. Il codice è disponibile all’indirizzo http://ec.europa.eu/transparency/code/
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oppure da principi elaborati dalla stessa Corte sull’esempio dei sistemi nazionali21.
Simili considerazioni valgono per le Agenzie europee che interven- gono o gestiscono procedimenti che incidono direttamente sulla sfera giuridica dei cittadini. Anch’esse hanno, infatti, adottato codici che ri- producono quello pubblicato dal Mediatore europeo22. I principi in esso
stabiliti possono essere fatti valere dinanzi alle Agenzie stesse23, oppure
mediante reclamo al Mediatore europeo.
Alcune agenzie sono andate anche oltre. Ad esempio, pur non assu- mendo decisioni direttamente applicabili ai cittadini24, l’Agenzia per la
21 Sui principi del procedimento amministrativo si vedano, C.H
ARLOW, op. cit.,
2014; M. RUFFERT, Administrative law in Europe: between common principles and
national traditions, Groningen, 2013; M.SMITH, Developing administrative principles
in the EU: a foundational model of legitimacy?, in European Law Journal, 2012, 269;
T.TRIDIMAS, The general principles of EC law, Oxford, 1999; H.P.NEHL, Administra-
tive procedure in EC law, Oxford, 1999; R-E.PAPADOPOULOU, Principes généraux du
droit et droit communautaire – Origines et concrétisation, Bruxelles, 1996; E.PICOZZA,
Alcune riflessioni circa la rilevanza del diritto comunitario sui principi del diritto am- ministrativo italiano, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario,1992, 1227;
P. PESCATORE, International law and community law – A comparative analysis, in
Common Market Law Review, 1970, 167.
22 Si vedano, ad esempio, i codici adottati dall’Agenzia europea dei medicinali
(EMA): http://www.ema.europa.eu/docs/en_GB/document_library/Other/2013/09/WC5
00150730.pdf; l’Agenzia europea delle sostanze chimiche (ECHA): http://echa.europa. eu/about-us/the-way-we-work/procedures-and-policies/code-of-good-administrative-be haviour; l’Agenzia europea per l’aviazione (EASA): http://easa.europa.eu/system/files/ dfu/docs-quality-PO.HR.00180_Code-of-Conduct-for-the-staff-of-EASA.pdf; l’Agenzia
bancaria europea (EBA): https://www.eba.europa.eu/documents/10180/16082/EBA-
DC-006-_Code-of-Administrative-Behaviour_---FINAL.pdf/435054e4-0d54-42cf-ad98- 57f87bfb2426; l’Agenzia europea per la sicurezza alimentare (EFSA): http://www.efsa. europa.eu/en/keydocs/docs/admincode.pdf (sito visitato il 19 luglio 2015).
23 Questa possibilità è prevista, ad esempio, dall’Agenzia per la sicurezza aerea
(EASA) (si veda http://easa.europa.eu/system/files/dfu/docs-quality-PO.HR.00180_
Code-of-Conduct-for-the-staff-of-EASA.pdf, sito visitato il 19 luglio 2015) e
dall’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) (si veda http://echa.europa.eu/
about-us/who-we-are/board-of-appeal, sito visitato il 30 luglio 2015).
24 L’Agenzia per la sicurezza alimentare fornisce, infatti, all’interno del procedi-
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sicurezza alimentare (EFSA) ha pubblicato un catalogo di servizi rivolti a coloro che presentano domanda per l’immissione sul mercato di nuo- ve sostanze o prodotti alimentari che riguarda l’intero procedimento di competenza dell’Agenzia (ossia quello relativo all’adozione dell’opi- nione scientifica che costituisce la base per l’autorizzazione eventual- mente rilasciata dalla Commissione europea). Per esempio, per gli ope- ratori che hanno presentato domanda per l’immissione sul mercato di un nuovo prodotto o sostanza è prevista la possibilità di ottenere spie- gazioni sul trattamento del proprio dossier attraverso videoconferenze con funzionari dell’agenzia. Gli esperti o i funzionari incaricati di esa- minare un determinato dossier possono, a loro volta, organizzare audi- zioni con coloro che hanno presentato domanda, al fine di ottenere chiarimenti e informazioni integrative in merito ai documenti prodotti. Ancora, al termine del procedimento, coloro che hanno presentato do- manda possono ottenere spiegazioni, via teleconferenza, sull’eventuale opinione negativa emessa dall’agenzia25.
In generale, le agenzie hanno istituito sistemi diversi d’interazione con gli operatori con cui s’interfacciano, che vengono costantemente aggiornati in base alle esigenze che emergono dal contatto continuo con gli operatori stessi.
Le diversità dipendono, in parte, dal tipo di mercato in cui le stesse operano26. L’agenzia europea dei medicinali (EMA) e quella dei pro-
dotti chimici (ECHA), ad esempio, hanno a che fare principalmente con pochi operatori, di grandi dimensioni. I contatti possono quindi anche avvenire in modo individuale, ciò che è difficilmente immaginabile per altre agenzie. L’Agenzia per la sicurezza alimentare (EFSA), ad esem- pio, opera in quasi venti settori diversi e solo pochi (come quello degli organismi geneticamente modificati o quello dei pesticidi) sono domi- nati da grandi aziende. Negli altri settori operano per la maggior parte
fico sulla base del quale viene emanata l’autorizzazione adottata dalla Commissione europea.
25 Il catalogo è disponibile al seguente indirizzo: http://www.efsa.europa.eu/en/
press/news/150316.htm (sito visitato il 19 luglio 2015).
26 Si vedano, ad esempio, gli strumenti utilizzati dall’Agenzia europea delle sostan-
ze chimiche (ECHA): http://echa.europa.eu/about-us/partners-and-networks/stakeholders (sito visitato il 19 luglio 2015).
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un gran numero di piccole e medie imprese e il mercato è molto varie-