suoi scritti degli ultimi anni, Paolo Grossi è intervenuto recentemente sul tema del postmoderno – o, come scrive Grossi, pos-moderno – ri- ferendosi a quel tempo che emerge alla fine del XIX secolo, si esprime compiutamente nel corso del XX secolo e ancora non si è esaurito2.
Lavorando intorno a questa categoria, Grossi distingue un primo co- stituzionalismo – quello delle Carte, di origine giusnaturalistica e illu- ministica – che offre una rappresentazione della realtà idealizzata, con un cittadino dai tratti molto astratti e pronto per essere ingabbiato negli schemi dello Stato liberale al fine di assicurare e conservare il potere nelle mani della nascente borghesia; e un secondo costituzionalismo, che si tempra alla fine dell’Ottocento, allorché il quarto Stato si affaccia e prende posto nella storia. Il frutto di questo nuovo sguardo, atten- to alla realtà, all’uomo situato nel suo contesto – dato dalla famiglia, dall’economia, dalla cultura, e così via – sono le nuove costituzioni, in
primis quella di Weimar e quella italiana poi. In questo secondo costi-
tuzionalismo lo sguardo del giurista si allarga dallo Stato alla società; anzi, a dire di Grossi, il pos-moderno vuole che ci sia sempre più società e sempre meno Stato3.
È in questo snodo concettuale che va inserito, a mio avviso, il tema delle asimmetrie, che rappresentano, come ho detto, un altro modo di rappresentare il rapporto tra Stato e società. Si tratta di uno snodo concettuale che, con riguardo all’organizzazione del territorio, coinvolge non solo il diritto costituzionale, ma anche il diritto internazionale. Come proverò a dire, alla fine della prima guerra mondiale si diffonde, nella comunità internazionale, l’idea che le asimmetrie possano rappresentare la soluzione preferibile al conflitto4. Nel corso del Novecento, poi, le orga-
nizzazioni internazionali, l’Onu in particolare, hanno fortemente favorito – in tutte le concrete esperienze storiche in cui si fronteggiano minoranze storiche (old minorities, anche definite, nel linguaggio internazionalistico,
homeland minorities) e minoranze di formazione recente e, all’interno
delle prime, popoli indigeni e minoranze nazionali – soluzioni istituzionali tendenti a riconoscere alle minoranze del primo tipo forme di autono-
2. P. Grossi, L’invenzione del diritto, Bari-Roma, Laterza, 2017, 9, 40, 90 e passim. 3. Ivi, 34.
4. Non va tuttavia dimenticato che soluzioni di autonomia fondate sull’asimmetria, sperimentate anche da governi autoritari, risalgono già a due secoli fa: si pensi al regime riservato all’Ungheria nell’impero asburgico e alla Finlandia nell’impero russo nel corso dell’Ottocento o ancora all’Alsazia-Lorena all’interno dell’impero tedesco dopo l’unifi- cazione del 1871.
mia molto intensa, contribuendo così allo sviluppo di assetti asimmetrici all’interno degli Stati nazionali5.
Muovendo da questi punti di riferimento, nelle pagine che seguono vorrei provare a comprendere meglio le cause che hanno portato alla pre- ponderante emersione delle asimmetrie anche nel diritto costituzionale, per poi concentrarmi sui rischi che una ipostatizzazione del fenomeno può comportare. Seguirà un paragrafo dedicato alle forme costituzionali dell’asimmetria e una breve conclusione.
Le riflessioni che seguono non hanno dunque la pretesa di rappre- sentare un esame esaustivo delle forme delle asimmetrie nel diritto co- stituzionale comparato, un lavoro del genere superando le mie forze per complessità e dimensione del fenomeno. Piuttosto esse vogliono essere uno stimolo alla contestualizzazione dei processi di asimmetria che si vo- gliono attivare, con cadenza periodica, nel nostro Paese, nella convinzione che una prospettiva più ampia (rispetto a quella del diritto costituzionale nazionale) aiuti a meglio comprendere anche gli effetti delle prospettate asimmetrie.
2. Le cause delle asimmetrie
Se anche i giuristi, e oramai da tempo, dedicano attenzione alle que- stioni dell’asimmetria, essi lo devono in gran parte alla scienza politica che ha, per prima, focalizzato la propria attenzione su fenomeni (se si vuole opposti ma ugualmente) decisivi nella decostruzione del ruolo dello Stato e delle tradizionali istituzioni pubbliche. Alludo, in particolare, al ruolo delle etnie e ai processi di globalizzazione, il primo, sempre più rilevante nei processi di nation-building, i secondi, altrettanto influenti nello smon- taggio degli apparati statali ereditati dalla modernità6. Come è evidente, 5. Fin dalla Declaration on the Rights of Persons belonging to National or Ethnic, Religious
and Linguistic Minorities (adottata dalla risoluzione 47/135 dell’Assemblea generale il 18
dicembre 1992) e dalla bozza relativa alla Declaration on the Rights of Indigenous Peo-
ple, elaborata dal Working Group on Minorities nel 1993 e approvata dal Human Rights
Council nel 2006. Su questi documenti e, in genere, sugli orientamenti delle organizzazioni internazionali in materia di diritti delle minoranze cfr. molto criticamente W. Kymlicka,
The Internationalization of Minority Rights, in S. Choudhry (a cura di), Constitutional Design for Divided Societies: Integration or Accommodation?, Oxford, OUP, 2008, 111 ss.
6. N. Töpperwien, Participation in the Decision-Making Process as a Means of Group
Accomodation, in G.A. Tarr - R.F. Williams - J. Mirko (a cura di), Federalism, Subnational Constitutions, and Minority Rights, Westport/London, Praeger, 2004, 41.
si tratta di due temi che, apparentemente agli antipodi per dimensioni e per finalità, conducono nella stessa direzione quando si ragiona intorno alle asimmetrie degli Stati composti.
Il ruolo delle etnie non poteva non essere rilevato da parte di quegli scienziati della politica attenti ai processi federali perché il federalismo si è rilevato una delle tecniche giuridiche più adatte alla protezione delle minoranze etniche e linguistiche7. Già a metà del Novecento, tanto per
esemplificare, l’esperienza federale indiana si rivelò preziosa per comin- ciare a mettere a fuoco il rapporto tra affermazione delle identità etniche e tecnica federale. E difatti risale al 1977 il quarto fascicolo della rivista
Publius: The Journal of Federalism, interamente dedicato a Federalism and Ethnicity a cura di I.D. Duchacek. Nella presentazione al fascicolo l’insigne
curatore notava che dei 150 Stati in cui era diviso il globo (in quel periodo) solo 9-10 potevano definirsi Stati nazionali (nel senso che erano costituiti da una unica etnia), gli altri 141 essendo multietnici8.
È qui, nel riconoscimento delle identità e nella richiesta di politiche per le identità, che va rintracciata una delle spinte principali verso il federa- lismo asimmetrico9. L’intreccio è divenuto tanto intenso che un attento
studioso di tali fenomeni si è posta la domanda se oramai il federalismo non serva, per lo più, alla tutela delle minoranze etniche10.
7. Il rapporto tra asimmetrie, tutela delle minoranze e nazionalismi è spesso sottoline- ato: cfr. ex multis S. Wolff, Cases of Asymmetrical Territorial Autonomy, in M. Weller, K. Nobbs, Asymmetric Autonomy and the Settlement of Ethnic Conflicts, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2010, 18.
8. I.D. Duchacek, Antagonistic Cooperation: Territorial and Ethnic Communities, in
Publius: The Journal of Federalism, 7, 4/1977, 12. La pluralità di etnie all’interno di una
medesima organizzazione statuale rende ovviamente più complessa la soluzione asimme- trica, dato che è altamente probabile che debbano convivere più soluzioni asimmetriche (un esempio possono essere le Regioni italiane ad autonomia speciale). Esistono però situazioni meno complesse in cui una singola asimmetria convive con ordinamenti sim- metrici, come nel caso delle Isole Aaland rispetto alla Finlandia. Nel primo caso S. Wolff,
Cases of Asymmetrical Territorial Autonomy, cit., 41-2, ragiona di asimmetrie complesse,
nel secondo di asimmetrie monodimensionali.
9. Su questi profili cfr. per tutti K. von Beyme, Föderalismus und regionale Bewusstsein.
Ein internationaler Vergleich, München, Beck, 2007, 21 ss.
10. In questi termini, provocatoriamente, F. Palermo, Asimmetria come forma e formante
dei sistemi composti, in Istituzioni del federalismo, 2/2018, 261. Sul punto cfr. il saggio di A.
Stepan, Federalism and Democracy, in Journal of Democracy, 10, 4/1999, 19 ss., in part. 29 ss., in cui il noto politologo mostra come il riconoscimento di diritti ai gruppi, pur mettendo in crisi l’idea che i diritti siano innanzitutto individuali, appaia imprescindibile per la tutela degli individui appartenenti a gruppi minoritari negli Stati multinazionali.
Quali sono le principali ricadute di questa progressiva espansione del riconoscimento del ruolo delle minoranze etniche sulla teoria federale? Sicuramente una spinta progressiva al riconoscimento delle identità del più diverso genere, non necessariamente etniche ma anche linguistiche (il Québec in Canada), culturali (le Regioni in Belgio), nazionali (si pensi di nuovo al Québec, ai processi di devoluzione nel Regno Unito e di sempre maggiore autonomia, fino alle più recenti rivendicazioni secessionistiche, in Catalogna) attraverso gli strumenti del diritto costituzionale11.
Non risponde alle intenzioni di questo contributo esaminare le vi- cende riguardanti i Paesi appena richiamati, tra l’altro troppo note per entrare nei dettagli. Può essere utile però richiamare l’attenzione su una peculiare declinazione del diritto costituzionale quando è orientato alla tutela delle minoranze. Alludo all’ordinamento costituzionale canadese, in cui più avanzate sono state le politiche del riconoscimento riguardanti non solo la Provincia del Québec ma anche i territori dove risiedono le c.d. ‘first nations’, le popolazioni aborigene, come lo Yukon, i Territori del Nord Ovest, il Nuvanut12. Questa spinta al riconoscimento ha fecondato
un federalismo di tipo contrattuale, un treaty federalism, capace di diver- sificarsi a seconda delle esigenze13.
11. Sulle tecniche costituzionali per disciplinare le minoranze nazionali la letteratura è vastissima. Cfr. per tutti F. Palermo - J. Woelk, Diritto costituzionale comparato dei gruppi
e delle minoranze, Padova, Cedam, 2008 e, più di recente, Id., Owned or Shared? Territorial Autonomy in the Minority Discourse, in T.H. Malloy - F. Palermo (a cura di), Minority Accommodation through Territorial and Non-territorial Autonomy, Oxford, OUP, 2015,
14-19; adde molto utilmente K. Kössler, Hegemonic or Shared Autonomy? Two Approaches
and Their Implications for Constitutional Design, in A.-G. Gagnon - M. Burgess (eds), Revisiting Unity and Diversity in Federal Countries. Changing Concepts, Reform Proposals and New Institutional Realities, Leiden, Brill Nijhoff, 2018, 399; M. Burgess, Conclusions: Conceptual, Theoretical and Empirical Reflections, in A.-G. Gagnon - M. Burgess (eds), Revisiting Unity and Diversity in Federal Countries. Changing Concepts, Reform Proposals and New Institutional Realities, Leiden, Brill Nijhoff, 2018, 457-9.
12. Un’analisi sintetica (pro Québec), molto critica sui rapporti tra Québec e i più re- centi sviluppi costituzionali, può trovarsi in J.F. Caron - G. Laforest, Canada and
Multinational Federalism: From the Spirit of 1982 to Stephen Harper’s Open Federali- sm, in Nationalism and Ethnic Politics, 15/1, 2009, 27 (disponibile online: https://doi.
org/10.1080/13537110802672370), 36-40; sui territori e ‘first nations’ cfr. K. Cameron, G. White, Northern Governments in Transition. Political and Constitutional Development
in the Yukon, Nuvanut and the Western Northwest Territories, Montréal, IRPP, 1995.
13. Su ciò cfr. l’analisi di P. Martino, Il treaty federalism canadese: la tutela costituzionale
dei diritti ancestrali derivanti dai trattati, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2004,
Tuttavia sarebbe riduttivo leggere il fenomeno delle asimmetrie fe- derali nella sola chiave del riconoscimento delle identità. Qui il diritto costituzionale comparato è di notevole sostegno perché aiuta a compren- dere che l’asimmetria è fenomeno, in parte, recente perché legato alla ribalta delle identità e, in altra parte, risalente perché spesso adoperato per risolvere complesse situazioni territoriali non strettamente legate ai temi dell’identità.
Accennavo nel precedente paragrafo al ruolo del diritto internaziona- le. Ragioni di carattere internazionale possono infatti essere all’origine di veri e propri statuti di asimmetria per determinati territori all’interno di comunità statali. Ciò accade in particolare dopo la Prima guerra mondiale quando la comunità internazionale utilizza il regime di asimmetria come strumento della diplomazia per la soluzione di conflitti: oltre alla Rutenia e al territorio del Memel14, esempi ulteriori sono la libera città di Danzica
e il territorio della Saar15.
Anche fattori geografici possono essere all’origine di asimmetrie. Tutte le forme di associazioni di tipo federale (c.d. Federacies) servono, per lo più, a tenere insieme piccole comunità, differenti per estensione o per risorse, all’interno di entità federali più grandi, garantendo alle prime la necessaria autonomia16. Regimi asimmetrici possono spiegarsi in ragione 14. Quanto alla Rutenia subcarpatica, l’art. 3 cost. cecoslovacca del 1920, che diede vita alla Prima repubblica di Cecoslovacchia, disponeva nei primi due commi dell’art. 3 (ri- prendendo gli artt. 10-13 del Trattato di Saint Germain del 1919): «(1) The territories of
the Czechoslovak Republic shall form a united and indivisible unit, the frontiers of which may be altered only by constitutional law.(2) The autonomous territory of Carpathian Rus- sinia, which shall receive the widest measure of self-government compatible with the unity of the Czechoslovak Republic, shall be an integral part of this unit by the terms of its volun- tary declaration as set forth in the Treaty between the Allied Powers and the Czechoslovak Republic of September 10th, 1919» (sul punto, in lingua italiana, informazioni, depurate
dall’enfasi ideologica, in A. Scrimali, La regione autonoma della Rutenia dopo il trattato
di San Germano. La Rutenia all’Ungheria, Palermo, Pampalone, 1938). Anche lo statuto
di autonomia del territorio del Memel (Memelland), dopo l’invasione lituana del 1923, poggiava sulla Convenzione sul territorio del Memel del 1924, che ne affidò l’amministra- zione alla Lituania (sul punto, di recente, G.H. Gornig, Das Schicksal des Memellandes
seit dem Versailler Friedensvertrag, in G.H. Gornig - A.A. Michel (a cura di), Der Erste Weltkrieg und seine Folgen für das Zusammenleben der Völker in Mittel-und Ostmitteleuropa,
I, Berlin, Duncker & Humblot, 1917, 149).
15. Sul punto S. Wolff, Cases of Asymmetrical Territorial Autonomy, cit., 27.
16. A. Stepan, Federalism and Democracy, cit., 20, osserva che le Federacies sono una variazione tra Stato unitario e Stato federale; utili le informazioni contenute in J. Rapaport - E. Muteba - J.H. Therattil (eds.), Small States & Territories. Status and Problems, New York, Arno Press, 1971.
dell’isolamento geografico, come nel caso della soluzione portoghese per le Isole Azzorre e Madeira17.
L’avvio di processi federali è, altre volte, all’origine di soluzioni asim- metriche18. È questo il caso di molti Stati composti formatisi per dis-
sociazione. Così, notoriamente, la Costituzione spagnola del 1978, per permettere l’avvio del nuovo ordine democratico, ha previsto due strade per l’istituzione delle Comunità autonome, permettendo ad alcune di esse di avere, fin da subito, più attribuzioni rispetto alle altre. In altri casi, invece, maggiori poteri sono stati attribuiti ad un’unità per invitarla ad entrare in un preesistente sistema federale (così per il Borneo del Nord quando entrò, nel 1963, nella attuale Federazione della Malaysia). In al- tre ipotesi di avvio di processi federali la scelta è stata a favore di regimi opzionali (opt in e opt out), come quando si formò la Federazione russa sotto la guida di Yeltsin ad inizio degli anni Novanta del secolo scorso19.
Asimmetrie federali e processi costituenti (o quasi), in tutti questi casi, procedono insieme, indipendentemente dal riconoscimento di identità etniche o di altro tipo.
Come accennavo ad inizio del paragrafo, un ruolo altrettanto rilevante nell’enfatizzazione delle asimmetrie federali è dato dai processi di globa-
lizzazione. E ciò è accaduto in forme e intensità varie. Prima la scienza
politica e poi anche quella giuridica hanno richiamato l’attenzione sull’im- patto dei fenomeni di globalizzazione sul federalismo come esperienza concreta e sulla teoria federale. Così, riprendendo elaborazioni di O. Bauer e K. Renner20, gli scienziati della politica si sono chiesti se sia possibile 17. Cfr. l’art. 6 della costituzione portoghese. Anche la disciplina che la Costituzione in- diana riserva agli otto Stati del Nord-Est può essere ricondotta a fattori geografici giacché questi Stati si trovano ad est del Bangladesh e sono collegati all’India solo da una sottile striscia di terra che passa per Siliguri (una municipal corporation).
18. Sul punto cfr. ora A. Mastromarino, Il federalismo disaggregativo. Un percorso co-
stituzionale negli Stati multinazionali, Milano, Giuffrè, 2010.
19. Per un esame più ampio si v. R.L. Watts, Comparing Federal Systems, McGill-Queen’s
University Press, Montreal, 2008, 3 ed., 127-9; B. Bowring, The Russian Constitutional System: complexity and Asymmetry, in M. Weller - K. Nobbs, Asymmetric Autonomy and the Settlement of Ethnic Conflicts, Philadelphia, University of Pennsylvania Press,
2010, 48 ss.
20. O. Bauer, Die Nationalitätenfrage und die Sozialdemokratie [1907], trad. it. La que-
stione nazionale, Roma, Editori Riuniti, 1999 e K. Renner, Das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, in Besonderen Anwendung auf Österreich, I Nation und Staat, Leipzig-Wien,
Deuticke, 1918. In materia la letteratura comparatistica è amplissima. Cfr. ora approfon- ditamente G. Nootens, Can Non-Territorial Autonomy Bring an Added Value to Theoretic
concedere autonomia a gruppi geograficamente dispersi attraverso una torsione del federalismo in senso non solo spaziale e geografico21.
Sempre all’interno del variegato fenomeno della globalizzazione, un ruolo importante nello sviluppo delle asimmetrie su ampia scala è stato svolto dall’Unione europea in una duplice direzione. Da un lato, essa ha funto da trampolino di lancio per molti movimenti politici a carattere territoriale, che hanno trovato nelle istituzioni unionali un palcoscenico di tutto rilievo per le proprie richieste (il pensiero corre soprattutto ai casi del Belgio, della Catalogna e del Paese basco, della Scozia)22. Dall’altro,
essa, nel suo progressivo ampliarsi, ha adottato soluzioni ispirate ai mec- canismi del federalismo asimmetrico: si pensi ai vari opt outs riguardanti il Regno Unito, la Danimarca, l’Irlanda ovvero alle ipotesi di cooperazioni rafforzate23. Ipotesi che hanno costruito l’immagine di un’Unione europea
a geometria variabile o a più velocità.
Anche la rappresentazione teorica dell’Unione europea come luogo del pluralismo costituzionale ha indubbiamente contribuito a rafforzare l’idea che le relazioni tra i diversi ‘luoghi’ da cui promana la ‘constitutional authority’ non possano più essere ispirate all’idea della gerarchia ma a quella del pluralismo (asimmetrico)24.
Più di recente, gli imponenti fenomeni migratori – anch’essi parzial- mente riconducibili alla globalizzazione – hanno finito per erodere ulte- riormente l’elemento territoriale, posto a base della costruzione statale. Le nuove forme di emergenza ambientale, infine, potranno rappresentare
Illusion of Ethno-culturally Homogeneous Territory, entrambi in T.H. Malloy, F. Palermo
(a cura di), Minority Accommodation through Territorial and Non-territorial Autonomy, cit., rispettivamente 33 ss. e 245 ss.
21. A. Lijphart, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in
Twenty-One Countries [1984], trad it. Le democrazie contemporanee, Bologna, il Mulino,
1988, 193 ss.; v. ora anche T. Fleiner - L.R. Basta Fleiner, Federalism, Federal States and
Decentralization, in L.R. Basta Fleiner - T. Fleiner (eds), Federalism and Multiethnic States. The Case of Switzerland, Basel, Helbing & Lichtenhahn, 2000, 13.
22. M. Keating, Asymmetrical Government: Multinational States in an Integrating Europe, in Publius: The Journal of Federalism, 29, 1999, 75.
23. Su cui ha richiamato l’attenzione G. Martinico, Quanto è sostenibile l’integrazione
(asimmetrica) sovranazionale. Note di diritto comparato, in Istituzioni del federalismo,
2/2018, 287 ss.
24. Riprendo qui il pensiero di N. Walker, Late Sovereignty in the European Union, in Id. (a cura di), Sovereignty in Transition, Oxford, Hart, 2003, 4. Per una esposizione più ragionata dei pregi e delle carenze del pluralismo costituzionale sia permesso rinviare a R. Bifulco, L’Europa e il «constitutional pluralism»: prospettive e limiti, in Diritto pubblico, 3/2018, 805 ss.
una spinta verso ulteriori possibili asimmetrie poiché la creazione mirata di periferie ambientalmente degradate nei pressi di comunità dove risie- dono minoranze etniche potrebbe essere all’origine di richieste, da parte di tali comunità, di nuove forme di autonomia, soprattutto nei paesi a struttura federale25.
Dunque non si può non constatare l’estrema eterogeneità dei casi di asimmetria, come anche la loro presenza risalente nel panorama com- parato.
3. I ritardi della cultura costituzionalistica
Rispetto al contesto descritto che fa da incubatore delle pretese di riconoscimento, i giuristi si sono mossi con difficoltà, percependo più lentamente l’avanzare della marea delle identità e lasciando ad altri (in particolare, come detto, agli scienziati della politica) l’avvistamento del fenomeno26.
Un primo motivo del ritardo sta forse nel tipo di approccio del giurista al federalismo. La netta prolungata prevalenza di un approccio di tipo strutturale, più attenta cioè all’organizzazione dell’apparato statale che non ai processi che portano alla formazione di tali organizzazioni statali, ha fatto sì che il giurista si concentrasse sugli elementi giuridici (soprattutto di carattere costituzionale) caratterizzanti una struttura federale, lasciando
25. Si pensi al caso della Nigeria in cui il degrado ambientale, provocato da un’econo- mia fondata sul petrolio, ha provocato forti tensioni sul federalismo multinazionale ivi presente: un cenno in M. Burgess, Conclusions: Conceptual, Theoretical and Empirical
Reflections, cit., 460-1. Anche il movimento statunitense dell’Environmental Justice ha
provocato tensioni sull’organizzazione federale: per una sintesi sia permesso rinviare a R. Bifulco, E. Scotti, Equità ambientale e sviluppo sostenibile: spunti per una riflessione a
partire dall’esperienza dell’Environmental Justice, in G. Cerrina Feroni - T.E. Frosini - L.
Mezzetti - P.L. Petrillo (a cura di), Ambiente, energia alimentazione. Modelli giuridici
comparati per lo sviluppo sostenibile, I, Fondazione Cesifin, www.cesifin.it, 169.