A quest’ultima specie di contributo l ’Ente non fece ricorso ner o ti anni, ma l ’art. 3 di questa legge del 1940, delegando al Ministro per le corporazioni (oggi dell’industria e del commercio! di
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zionale. Il potere regolamentare di altre autorità è esercitato, nel limiti della rispettiva competenza, in conformità delle leggi particolari ».
L ’attribuzione al Ministro singolo di dettare norme su di un determinato argomento di una determinata materia, non è nuova nel nostro ordinamento giuridico positivo. Esempi di regolamenti delegati al Ministro si riscontrano nel testo unico delle leggi sanitarie del 27 luglio 1934, n. 1265, che autorizza il Ministro dell’Interno, quando si sviluppi una malattia infettiva, a fare ordi nanze speciali per la visita e disinfezione delle cose e per le precauzioni da adottarsi, ed uguali poteri gli attribuisce in materia di polizia veterinaria. Regolamenti delegati si hanno sovente in materia penale, allorché la legge, fissati i limiti di pena applicabili ai precetti di determinati regolamenti di polizia o di igiene, dettando norme così dette in bianco, lascia alia autorità amministrativa di definire, mediante i regolamenti stessi, il contenuto dei reati.
Ora il regolamento in esame, non rientrando fra le potestà istituzionali del Ministro dell’industria e commercio, è emanato in virtù di una facoltà dello stesso Ministro espressamente conferita dalla particolare legge 13 giugno 1940, n. 868, che nell’ultimo comma dell’art. 1 (sostituendo l ’art. 3 della legge 13 giu gno 1935, n. 1453, concernente la costituzione dell’Ente nazionale per la cellu losa e per la carta già modificata con R.D.L. 12 novembre 1936, n. 2189, conver tito nella legge 7 giugno 1937 n. 2726) dispone : « le modalità per l’ applicazione e riscossione dei contributi previsti nel presente articolo, saranno stabilite con decreto del Ministro per le corporazioni di concerto con il Ministro per le finanze ».
della misura di tutti i contributi », veniva a collocare una vera e pro pria carica, che, se non esplose allora ed in occasione dei successivi de creti ministeriali di modificazione e di aumento, dato il clima del tempo, doveva di poi esplodere fragorosamente quando fu emesso il decreto interministeriale (Min. per l ’ind. ed il comm. e Min. per le fin.) 15 gen naio 1951 che ordinò la corresponsione, nella misura del 3 % , di questo contributo sulle fatture. Per dirla altrimenti, questo Deci', min. veniva a versare la goccia destinata a fare traboccare il vaso. 3
3. D ifatti si accese subito un grave conflitto giudiziario. Le prin cipali cartiere attaccarono su tre punti: Consiglio di Stato, Tribunale di Torino, Tribunale di Milano. Seguirono i giudizi dinanzi le due Corti di Appello e indi dinanzi la Cassazione, e poscia, su rinvio da questa, di nuovo dinanzi le Corti di merito. Infine, essendo stata gra vata di ricorso la nuova sentenza della Corte di Torino, si pervenne alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, le quali il 14 luglio 1954 emet tevano la sentenza che ci offre lo spunto per questa nota.
In tali giudizi ebbero preminente considerazione i motivi di illegit timità costituzionale, onde si sosteneva che, specie al cospetto della nuova Costituzione, non fosse ammissibile che un Ministro venisse autorizzato ad aumentare delle prestazioni patrimoniali a danno dei cittadini. Que sto aspetto principale della causa dava luogo, poi, a tanti aspetti par ticolari (anch’essi di natura costituzionalistica) che venivano a for mare altrettanti motivi di ricorso: si litigò intorno al carattere dei
Tale potestà di variare o di modificare, conferita a chi è a capo di una branca della pubblica Amministrazione, inerisce appunto all’attività norma tiva di carattere secondario o sussidiario, indispensabile per la organizzazione dell’Amministrazione stessa, per il miglior adeguamento dei mezzi alle nuove esigenze di vita, al mutare di queste col variare delle condizioni di mercato
Accertato pertanto che nel caso in esame si tratti di un regolamento am ministrativo, devesi stabilire - in tal modo risolvendosi la seconda questione — quale ne sia il contenuto, o meglio quale sia la natura dei contributi (natu ralmente escludendosi da tale indagine il contributo posto a carico dello Stato e che non forma oggetto dell’attuale controversia) dei quali il Ministro dell’in dustria di concerto con quello delle finanze, ha disposto la variazione nella mi sura e nella modalità di applicazione.
In proposito, in pieno contrasto con la tesi dell’Ente nazionale per la cel li osa e per la carta (che si tratti nella specie di semplici contributi consortili e che la nuova disciplina imposta dal ministro esuli dal campo tributario o dalla imposizione di prestazioni patrimoniali) è l ’assunto delle società ricorrenti che si ver a invece in materia di tributi. E tale assunto è giuridicamente fondato.
, , eglSlat0re nel disciplinare il complesso fenomeno di alimentazione del-Ente, ha voluto ricondurlo sul piano generale di carattere tributario onde il problema deHa misura e dell’adeguamento dei contributi (di cui alle lettere à) c) e d) dell art. 1 della legge 13 giugno 1940, n. 868) o ricadenti sull’importo delle fatture emesse dalle cartiere o loro consorzi o da importatori, o posti a carico
e ^ t i v l T o d - f i 01 qUalj ’ “ dÌpendenza della * * 8 « originaria, il potere esecutivo modificava ed aumentava i contributi; alla legittimità costi tuzionale della legge 13 giugno 1940; alla successione delle leggi e dei E — " all,’efflcacia’ ex twnc « ex ™ n c , della norma della Co stituzione che restringe il campo delle deleghe legislative; al quesito v ed h n en tT ,°ne t del COntrÌbuto imprimesse senz’altro al prov vedimento il contenuto norm ativo; ecc.
La questione dell’indole, tributaria o non tributaria, dei contributi i cui trattasi non fu allora affacciata che in forma quasi accessoria e comunque timida e disordinata. Probabilmente l ’Ente^era persuaso che approfondendola si sarebbe scoperto di più di quanto fosse scoperto sul terreno della legittimità costituzionale dei provvedimenti seguiti ciò l ’S f o t H f o t 1,1^ 11 *0 lw et rCpete a Torino (sostenendo p e r ciò 1 indole tributaria dei contributi), perdette, e di lì a poco non rinro dusse 1 eccezione al Tribunale di Milano, dinanzi al quale veniva c o i'
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‘ T f 0ll“ “ d'> » “ » ’* « > i» seconda lin o , i argomento dell indole dei contributi, fecero perno sulla diversa fnr
minzione adottata dalla Costituzione del 1948, col suo art 23 rispetto a quella adoperata dall’art. 30 del vecchio Statuto Albertino ’ che ore scriveva la legge per ogni tributo T ’art oq / ’ C ie pre‘ sonale o ogni tributo. L art. 23 («nessuna prestazione per n i i patrimoniale può essere imposta se non in base alla le g -e » ) panando di prestazioni aveva indotto molti a pensare che esso abbia scinto d „ , , „ guer« p r e s t a c i p „ , trlbut>rte „ pre°
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dei prodotton di fibre tessili artificiali o ricadenti sui quantitativi di cellulosa importata o prodotta nella Repubblica e destinata ad impieghi diversi, è un vero e proprio problema d’imposizione e modificazione di tributi.
Invero, lo Stato costituendo un apposito Ente e soddisfacendo un pub blico bisogno, nel curare l ’approvvigionamento, la fabbricazione e l ’impiego e nel regolare il consumo della cellulosa e della carta a seconda delle varie esi genze, mentre provvede all’interesse generale di tutti i cittadini, arreca, per necessità di cose, una particolare utilità a taluni (produttori o importatóri o consumatori di cellulosa e di carta) che rispetto alla soddisfazione di tale bi sogno si trovano in una particolare condizione o in una determinata situazione. Onde la forma di obbligazione tributaria prende il nome di contributo o tributo speciale, appunto perchè ha il suo fondamento giuridico, oltre che nella sogge zione alla potestà d’imperio, anche in un particolare vantaggio del contribuente. Difatti l ’imposizione dei contributi non agisce solo nell’ambito interno fra l ’ente pubblico e i vari consorziati obbligatoriamente, il che si verificherebbe ove si trattasse di contributi di carattere associativo o consortile la cui misura e modalità di riscossione sono di regola stabiliti dagli stessi associati o da chi ne abbia da essi in base allo statuto dell’ente ricevuto mandato, salvo che la fa coltà di rappresentanza non gli derivi addirittura dalla legge. La imposizione opera anche all’esterno, giacché essa mentre colpisce — art. 1 lett. c) della citata legge — tutti indistintamente i produttori della Repubblica di fibre tessili arti ficiali, colpisce gli atti economici di scambio oggettivamente in sè considerati * i
patrimoniali non tributarie e che abbia voluto rinchiudere negli ineso-i abineso-ilineso-i cancellineso-i della legge entrambineso-i ineso-i tineso-ipineso-i dineso-i prestazineso-ione. Se così fosse, tale articolo sarebbe venuto a rendere meno impegnativa e meno neces saria la ricerca relativa a ll’indole, tributaria o non tributarla, del l ’entrata pubblica.
Io ritengo tuttavia che la norma non abbia ii ' ìso assumere questo piu largo significato, perchè, mentre non si poti ebbe pretendere l ’in tervento della legge per un’entrata pubblica che fosse un semplice prezzo, non si saprebbe come concepire un’entrata che, per fini pubblici, fosse imposta coattivamente dallo Stato ai cittadini ma che non fosse di na tura tributaria. Se la prestazione contemplata dall’art. 23 non può ipo tizzarsi che come coatta, e cioè come estrinsecazione della sovranità dello Stato e quindi del suo jus impositionìs, esso articolo difficilmente può uscire, malgrado la sua apparente formulazione, dall’ambito tri butario.
Sia come si voglia; ma questo motivo pesò nel fare, in quel mo mento, passare in seconda linea la questione dell’indole dei contributi, e pesarono anche altri motivi, poiché, trattandosi di una causa di il legittimità costituzionale, essa veniva ad assumere il carattere di azione di accertamento, contro la quale fu intanto eccepito che un’azione sif fatta non fosse ammissibile nei confronti della pubblica amministra zione. Epperò, mentre le cartiere non paventavano per ciò l ’eccezione del solve et repete, essa fu avanzata dall’Ente in una situazione che — come riconobbe il Tribunale di Torino — era « ormai priva di base
toni di ogni tipo destinati al consumo interno (esclusa la carta per i giornali quotidiani e la carta e i cartoni occorrenti per le Amministrazioni dello Stato) ed applicandosi il contributo di cui alla lettera d) ai quantitativi di cellulosa’ importati o prodotti in una determinata aliquota per ogni unità di peso. Ed è ammessa financo la rivalsa del contributo applicato su fatture o documenti equipollenti.
L ’art. 3 della legge 13 giugno 1935, n. 1353 (col quale è stato costituito l ’Ente nazionale per la cellulosa), le successive leggi n. 2189 del 1936 e n. 868 del 1940, ed i decreti ministeriali in base ad esse emanati costituiscono un com plesso di norme che disciplinano la raccolta dei mezzi economici occorrenti alla vita di detto ente pubblico, e fanno parte quindi del diritto tributario.
Ma, prescindendo dal principio della legalità dell’esercizio della potestà di imposizione, la legge è la fonte di gran lunga prevalente del diritto tributario Tale principio costituisce forse la più antica delle guarentigie costituzionali dei diritti dei cittadini. Esso non solo corrisponde ai principi direttivi del nostro ordinamento costituzionale, perchè il tributo limita la libertà e la proprietà indi viduale e una tale limitazione solo il potere legislativo è autorizzato ad appor tare; ma è espressamente sancito — come già nell’art. 30 dello statuto albertino — nell art. 23 della vigente Costituzione repubblicana, per il quale, « nessuna
anche in fatto, in quanto, nelle more del giudizio, i ruoli erano stati formati e il pagamento dei contributi era stato effettuato»; sicché le d e Ì l T t l n T i aVere, Pagat° 6 rÌC0rS0’ si Predisponevano a servirsi dell attesa statuizione di incostituzionalità del Decr. min. 13 gennaio Ìn ° ioP er t i , Ì dÌ tUttÌ 1 Contributi pagati fino a quel mo-trke d e n S r 16 " ° gnÌ 6 qUalsÌaSÌ futura velleità
!'nposi-poscta e L ? a 7 d Pr babÌlment,e a ll’iniziale considerazione (dimostratasi poscia eri ata) dello scarso rilievo della soluzione del quesito dell’indole
di quei contributi, la contradditorietà negli atteggiamenti fl’bÌ 7 Ì
e il Anale) dei ricorrenti. I , „ s. « r o % r i „ r l “ i non Z e r o
tributi e finirono col „.te n e re fi, p„i p r o p r i „ contr„ ‘ " ' 0S“ r°
, «^tocchi le comparse conclusionali presentate (1952) al Tribù naie dl Mi ano da un gruppo di cartiere ricorrenti e da una cartiera
( a v 7 7 7 o J c ntaria’. Sl sosteileva in ^ e s t a seconda comparsa (avv.ti A . Fonzi-Cruciam e prof. G. Scherillo) che «n o n di imposte nè di tributi speciali » si trattasse, ma di « contributi in senso tecnico in quel senso tecnico formulato dalla dottrina tributaristica e Ìce v u tò ìn giurisprudenza, se vogliamo di contributi co n sortili»; che avrebbero