La direttiva 85/374/CEE nel contesto della politica comunitaria di

Nel corso degli anni Settanta si registra in Europa una crescente attenzione per la figura del consumatore che, in qualità di «partenaire (économique) de l’entreprise»¹⁴, svolge un ruolo importante nell’ambito del mercato interno. Si segnalano in proposito una serie di iniziative intraprese a livello sovranazionale volte ad assicurare una tutela più ampia ed efficace a tutti coloro che, acquistando beni o servizi al di fuori della propria attività professionale, si trovano in una posizione di debolezza. Il 17 maggio 1973 il Consiglio d’Europa adotta la «Carta di protezione del consumatore»¹⁵ e pochi anni dopo elabora un progetto di convenzione di diritto uniforme concernente la responsabilità derivante da prodotti difettosi in caso di lesioni personali o di morte¹⁶. La Comunità europea dal canto suo, preso atto che la realizzazione del mercato unico – fondato sulla libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali – non poteva prescindere dalla protezione degli interessi dei consumatori, adotta nel 1975 il primo «programma preliminare per una politica di protezione e informazione del consumatore»¹⁷. Tale atto, richiamando la vocazione della Comunità al miglioramento costante delle condizioni di vita e alla promozione di uno sviluppo armonioso delle attività economiche, riconosce al consumatore un ruolo fondamentale nella ricerca di un nuovo equilibrio in seno al mercato, considerandolo però ancora in un’ottica strettamente funzionale a considerazioni di natura economica. Il programma fissa gli obiettivi da perseguire per l’instaurazione di una politica comunitaria dei consumatori e pone le basi per i futuri interventi degli organi della Comunità. In tale ambito vengono menzionati per la prima volta i diritti dei consumatori alla tutela della sicurezza e della salute, alla salvaguardia degli interessi economici, al risarcimento dei danni derivanti dall’acquisto o utilizzo di prodotti

14 M. F^ALLON,Droit matériel général de l’Union européenne, Louvain-la-Neuve, 2^ème éd., 2002, p. 461.

15 Su tale atto v. G. A^LPA,M.B^ESSONE,La «Carta europea dei consumatori», in Riv. soc., 1974, p. 827 ss.

16 La prima versione del progetto risale al 24 luglio 1974, poi modificato il 27 gennaio 1977. Il testo può leggersi in G. ALPA,M.BESSONE,La responsabilità cit., p. 212 ss. Per un commento v. G. ALPA,In margine ad un progetto legislativo del Consiglio d’Europa in materia di responsabilità del fabbricante, in Riv. soc., 1975, p.

329 ss.; B. N^ASCIMBENE,Progetti ed iniziative per una disciplina internazionale uniforme della responsabilità del produttore, in Impr., amb. e pubbl. amm., 1976, p. 748 ss..

17 Cfr. Risoluzione del Consiglio del 14 aprile 1975 riguardante un programma preliminare per della Comunità economica europea per una politica di protezione e di informazione del consumatore, in G.U.C.E. C 92 del 25 aprile 1975, p. 1 ss. La necessità d’instaurare una politica di protezione dei consumatori emerge per la prima volta nel corso del vertice di Parigi del 20-21 ottobre 1972. In quell’occasione i capi di Stato e di governo mettono in evidenza come «l’espansione economica, che non è un fine a sé stante, deve, con precedenza, consentire di attenuare le disparità delle condizioni di vita» traducendosi «in un miglioramento della qualità come del tenore di vita». Cfr. Bollettino Com. eur., 1972, n. 10, p. 16.

difettosi o di servizi inadeguati e a ricevere informazioni sufficienti per operare una scelta sicura, razionale e consapevole.

È in questo contesto che prendono il via i lavori per l’elaborazione di una direttiva comunitaria che armonizzi la disciplina degli Stati membri in tema di responsabilità per danno da prodotto difettoso. L’iniziativa si inserisce in un disegno più ampio e in uno scenario in continua evoluzione, che vede la progressiva nascita di un’organica politica di tutela dei consumatori. L’intervento comunitario nel settore in discorso si atteggia inizialmente come una mera «politica di accompagnamento» rispetto all’obiettivo primario dell’instaurazione di un mercato comune. Gli atti adottati in questo periodo sono finalizzati all’abolizione degli ostacoli che si frappongono a una piena realizzazione delle libertà di circolazione e prendono in conto gli interessi dei consumatori in quanto funzionali a tale scopo¹⁸. In assenza di espresse indicazioni contenute nei Trattati, lo sviluppo di tale politica è affidato ai programmi d’azione elaborati dalla Commissione e approvati dal Consiglio¹⁹, attuati con l’adozione di specifici atti normativi, tra cui figura appunto la direttiva in discorso. Un primo riconoscimento testuale del rilievo accordato in ambito comunitario alla protezione dei consumatori si ha con l’Atto unico europeo del 1986, che introduce l’art. 100A (poi 95 CE, ora 114 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione), istitutivo di una nuova procedura per l’adozione di atti comunitari diretti all’instaurazione del mercato interno. Il par. 3 dell’articolo prevede infatti che la Commissione, nell’elaborare le proprie proposte con riferimento, tra l’altro, al settore considerato, debba basarsi «su un livello di protezione elevato». Con il Trattato di Maastricht del 1992 si arriva poi alla piena affermazione di una dimensione comunitaria di tutela dei consumatori, sancita dall’art. 3, che contempla tra le azioni della Comunità «un contributo al rafforzamento della protezione dei consumatori», e dall’art. 129A (poi art. 153 CE, ora trasfuso negli artt. 12 e 169 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea)²⁰, che conferisce un autonomo rilievo alla politica di difesa dei consumatori.

18 È significativo in proposito come la Corte di giustizia annoveri la «difesa dei consumatori» tra le esigenze imperative idonee a giustificare il mantenimento da parte degli Stati membri di barriere agli scambi intracomunitari, considerandola in tal modo come espressione del potere normativo statale. Cfr. CGCE, sent. 20 febbraio 1979, in causa 128/78, Rewe-Zentral AG (c.d. Cassis de Dijon).

19 Cfr. Risoluzione del Consiglio del 14 aprile 1975 cit.; risoluzione del Consiglio del 19 maggio 1981 riguardante un secondo programma della Comunità economica europea per una politica di protezione e informazione del consumatore, in G.U.C.E., C 133 del 3 giugno 1981, p. 1 ss.; risoluzione del Consiglio del 23 giugno 1986 concernente il futuro orientamento della politica della Comunità economica europea per la tutela e la promozione degli interessi del consumatore, iibidem, C 167 del 5 luglio 1986, p. 1 ss. etc.

20 Per l’esattezza il par. 2 dell’art. 153 CE è confluito nell’art. 12 del Trattato sul funzionamento dell’Unione e recita: «nella definizione e nell'attuazione di altre politiche o attività dell'Unione sono prese in considerazione le esigenze inerenti alla protezione dei consumatori». I parr. 1, 3, 4 e 5 compongono l’attuale art. 169 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

La direttiva rappresenta quindi uno dei primi tasselli nella graduale realizzazione di un’organica politica dei consumatori e trova il proprio fondamento giuridico nell’art. 94 (ex art. 100 CEE, ora art. 115 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea) che, prima dell’introduzione del predetto art. 95, costituiva lo strumento al quale le istituzioni comunitarie facevano ricorso regolarmente per armonizzare le normative nazionali in vista del buon funzionamento del mercato interno. L’art. 94 consente al Consiglio di adottare all’unanimità «le direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che abbiano un’incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato comune» (direttive c.d. di prima generazione), mentre il successivo prevede la possibilità di adottare «misure» analoghe secondo la procedura di codecisione²¹.

Il primo progetto di direttiva viene presentato dalla Commissione al Consiglio nel 1976²², una nuova versione vede la luce nel 1979²³, ma è solo nel 1985 che si arriva all’adozione del testo definitivo²⁴. Il lungo e difficile iter che ha caratterizzato la direttiva è dipeso dalla ricerca di un compromesso che garantisse un’adeguata tutela della parte debole del rapporto senza tuttavia pregiudicare «ingiustificatamente» gli interessi del mondo industriale. Un aspetto particolarmente delicato era l’estensione o meno del regime di responsabilità previsto a carico del produttore ai c.d. rischi da sviluppo. La soluzione affermativa, accolta nella versione del 1979, sanciva di fatto l’introduzione di una forma di responsabilità assoluta, nella convinzione che il produttore fosse in ogni caso il soggetto più

21 Per un commento di tali articoli v. G. B^OSCO,Il mercato interno della Comunità economica europea, Milano, 1990, p. 73 ss.; F. POCAR (a cura di),Commentario breve ai Trattati della Comunità e dell’Unione europea, Padova, 2001, p. 496 ss.

22 In G.U.C.E. C 241 del 14 ottobre 1976, p. 9.

23 In G.U.C.E. C 271 del 29 ottobre 1979, p. 3.

24 Direttiva del Consiglio CEE 85/374 del 25 luglio 1985 relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di responsabilità per danni da prodotto difettoso, in G.U.C.E. L 210 del 7 agosto 1985. Nella letteratura italiana v. tra gli altri M. S. SPOLIDORO, Responsabilità per danno da prodotti difettosi: la direttiva CEE, in Riv. soc., 1985, p. 1471 ss.; A. F^USARO,Note sulla direttiva comunitaria in tema di responsabilità del produttore, in Giur. comm., 1987, p. 130 ss.; G.ALPA, L’attuazione della direttiva comunitaria sulla responsabilità del produttore. Tecniche e modelli a confronto, in Contratto e impresa, 1988, p. 573 ss.; S. P^IZZORNO,La responsabilità del produttore nella direttiva del 25 luglio 1985 del Consiglio delle Comunità europee (85/374), in Riv. dir. comm., I, 1988, p. 233 ss.; A. D^I M^AJO, La responsabilità per prodotti difettosi nella direttiva comunitaria, in Riv. dir. civ., 1989, I, p. 21 ss.; F. CAPELLI (a cura di), La responsabilità del produttore (con riferimento alla direttiva CEE n. 85/374), Parma, 1988. Nella letteratura straniera v. inter alia S. W^HITTAKER,The EEC directive on product liability, in Yearb. Eur. L., 1985, p. 233 ss. ; H.J. D^IELMANN,The European Economic Community’s Council directive on product liability, in Int.

Lawyer, 1986, p. 1391 ss.;J. GHESTIN, La directive du 25 juillet 1985 sur la responsabilité du fait des produits défectueux, in Dalloz, 1986, I, p. 135 ss.; J.L.FAGNART, La directive du 25 juillet 1985 sur la responsabilité du fait des produits, in Cahiers dr. eur., 1987, p. 3 ss.; Y. MARKOVITS,La directive C.E.E. du 25 juillet 1985 sur la responsabilité du fait des produits défectueux, Paris, 1990. Recentemente, v. D. F^AIRGRIEVE, G.H^OWELLS, Rethinking product liability: a missing element in the European Commission’s third review of the European product liability directive, in 70 Mod. Law Rev., 2007, p. 962 ss. Come previsto dall’art. 21, la Commissione ha presentato al Consiglio relazioni quinquennali sull’applicazione della direttiva: COM(95) 617 def.; COM(2000) 893 def.; COM(2006) 496 def.

indicato per assorbire le conseguenze pregiudizievoli legate all’immissione sul mercato di prodotti difettosi. Le forti resistenze manifestate dall’industria crearono una situazione di stallo, che si è risolta lasciando alla discrezionalità di ciascuno Stato membro la decisione finale sul punto²⁵.

Le esigenze economiche che contraddistinguono le fasi iniziali del processo d’integrazione europea e che ispirano gli articoli sopra menzionati trovano riscontro negli obiettivi della direttiva, espressi nel primo considerando, secondo il quale l’intervento comunitario tende innanzitutto a evitare che le disparità esistenti fra le discipline dei vari Stati membri creino delle distorsioni della concorrenza e pregiudichino la libera circolazione delle merci nell’ambito del mercato comune. Lo stesso considerando richiama poi un altro obiettivo della direttiva, cioè quello di evitare disparità «nel grado di protezione del consumatore contro i danni causati alla sua salute e ai suoi beni da un prodotto difettoso»²⁶. I considerando 2 e 7 mettono in evidenza come la protezione della parte debole del rapporto venga perseguita dal legislatore comunitario in modo tale da favorire un equilibrio tra diritti e obbligazioni di entrambe le parti, cercando altresì di garantire un elevato grado di certezza e prevedibilità tanto per il consumatore quanto per il produttore²⁷. L’esigenza di garantire una buona amministrazione della giustizia traspare infine dal considerando n. 9.

La sempre crescente attenzione dell’ordinamento comunitario per la tutela della salute e sicurezza dei consumatori sfocia di lì a poco nell’adozione della direttiva 92/59/CEE sulla sicurezza generale dei prodotti²⁸ (oggi sostituita dalla direttiva 2001/95/CE), che affianca alla disciplina privatistica una regolamentazione amministrativa di carattere generale. La tutela successiva garantita al consumatore dalla direttiva 85/374/CEE trova così un completamento nella previsione di meccanismi di tutela preventiva, che intervengono sulla fonte del rischio di danno, attraverso controlli sul processo produttivo e sul prodotto finito.

25 Cfr. art. 15 lett. b).

26 Sugli obiettivi alla base della direttiva v. diffusamente Y. MARKOVITS,La directive cit., p. 78 ss.

27 La ricerca di un equo bilanciamento degli interessi delle parti emerge chiaramente dai considerando 2 e 7 della direttiva che dicono rispettivamente: «considerando che solo la responsabilità del produttore, indipendente dalla sua colpa costituisce un'adeguata soluzione del problema specifico di un'epoca caratterizzata da progresso tecnologico, di una giusta attribuzione dei rischi inerenti alla produzione tecnica moderna»; «considerando che una giusta ripartizione dei rischi tra il danneggiato e il produttore implica che quest’ultimo possa esimersi dalla responsabilità se prova l’esistenza di alcuni fatti che lo liberano».

28 Direttiva del Consiglio CEE 92/59 del 29 giugno 1992, in G.U.C.E., L 228 dell’11 agosto 1992, p. 24. Per una valutazione delle relazioni esistenti tra la direttiva del 1985 e quella del 1992, v. A. CARUSO,D. leg. 115/95:

nuovi obblighi di sicurezza a carico del produttore, in Danno e resp., 1997, p. 428 ss.; F. C^AFAGGI, La responsabilità dell’impresa cit., p. 1001 s. e 1019 ss.