V. IL TESTO FINALE DELLA DIRETTIVA 2016/801: UNA PRIMA
5.2 La direttiva 2016/801/UE: considerazion
Poiché si sono rese necessarie varie modifiche alle direttive 2004/114/CE209 e 2005/71/CE,210 a fini di chiarezza è stato ritenuto opportuno procedere alla loro rifusione. La proposta di direttiva
209 V. direttiva 2004/114/CE del Consiglio, del 13 dicembre 2004, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di Paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato.
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è stata presentata nel marzo 2013 con l’obiettivo di rendere l'UE una destinazione più attraente per le figure disciplinate. È indubbio che la nuova disciplina fornisca condizioni armonizzate di ingresso e soggiorno nell'UE per ricercatori, studenti, tirocinanti e volontari di Paesi terzi che partecipano al programma di servizio volontario europeo, rispetto alla normativa precedente. La direttiva in esame migliora inoltre la situazione di ricercatori e studenti su aspetti come la mobilità, l'ingresso di familiari o l'accesso al lavoro. Il campo di applicazione della direttiva si estende inoltre a due nuove categorie di cittadini di Paesi terzi: tirocinanti retribuiti e lavoratori alla pari.
Il Parlamento europeo ha adottato una posizione in prima lettura il 25 febbraio 2014.211 Tale
posizione includeva diversi emendamenti volti a migliorare la situazione degli studenti e dei ricercatori. In particolare si proponeva di estendere a 18 mesi il periodo durante il quale i cittadini di Stati terzi potevano cercare lavoro dopo la fine del loro periodo di studio o di ricerca (la Commissione aveva proposto 12 mesi); questo diritto avrebbe dovuto essere concesso anche ai familiari dei ricercatori e degli studenti. Le tariffe per la gestione delle domande, secondo il Parlamento europeo, non dovevano essere eccessive o sproporzionate, in modo da non ostacolare gli obiettivi della legislazione, aggiungendo che se le tasse fossero state pagate dalla persona interessata, egli o ella avrebbero dovuto essere rimborsati dall'ente o dalla famiglia ospitante. Il Parlamento europeo proponeva inoltre l’estensione ai volontari del diritto di trasferirsi in altri Paesi dell’UE per lo svolgimento delle loro attività. Il termine proposto per l’accettazione delle domande era di 30 giorni (rispetto ai 60 giorni proposti dalla Commissione). Il 17 novembre 2015 è stato raggiunto un accordo politico tra Parlamento e Consiglio. L'accordo doveva essere approvato dalla Commissione LIBE e anche dal Parlamento nel suo insieme, nonché dal Consiglio dei ministri. Il Parlamento europeo e la Commissione hanno inoltre approvato una dichiarazione congiunta in merito al rifiuto della domanda. L'obiettivo della dichiarazione è stato quello di chiarire questa disposizione della direttiva in quanto consentiva agli Stati membri di respingere una domanda solo dopo una valutazione caso per caso, tenendo conto delle circostanze specifiche del cittadino di un Paese terzo e del principio di proporzionalità, così come della presentazione di prove o ragioni serie e oggettive. L'11 maggio 2016 il Parlamento europeo ha adottato la sua risoluzione legislativa, compresa la dichiarazione
210 V. direttiva 2005/71/CE del Consiglio, del 12 ottobre 2005, relativa a una procedura specificamente concepita per l'ammissione di cittadini di Paesi terzi a fini di ricerca scientifica.
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V. risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 25 febbraio 2014 sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di ricerca, studio, scambio di alunni, tirocinio retribuito e non retribuito, volontariato e collocamento alla pari (rifusione).
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congiunta del Parlamento europeo e della Commissione (Il Consiglio ha confermato l'accordo il 4 dicembre 2015).
I principali elementi dell'accordo sono i seguenti: studenti e ricercatori avranno il diritto di rimanere almeno nove mesi dopo aver terminato gli studi o l’attività di ricerca per cercare un lavoro o avviare un'impresa, in linea con l’obiettivo non solo di attrarre risorse, ma anche di trattenerle all’interno del territorio dell’UE (si noti come inizialmente la proposta della Commissione prevedesse un periodo di 12 mesi, il Parlamento aveva modificato il termine in 18 mesi, mentre il Consiglio avrebbe voluto limitare il periodo a 6 mesi). Oggi, sono i singoli Stati membri dell'UE che decidono se studenti e ricercatori di Paesi terzi possono rimanere al termine degli studi o delle ricerche.
Per quanto riguarda la libertà di movimento, sarà più facile per studenti e ricercatori trasferirsi all'interno dell'UE durante il loro soggiorno. Secondo le nuove regole, dovranno notificare solo lo stato membro a cui si stanno muovendo, ad esempio per fare uno scambio di un semestre, invece di dover inviare una nuova domanda di visto e attendere che venga elaborata, così come lo è oggi. I ricercatori saranno anche in grado di spostarsi per periodi più lunghi rispetto a quelli attualmente consentiti e avranno il diritto di portare i loro familiari con loro, anche quando si sposteranno all'interno del territorio dell'Unione (per i familiari è previsto anche il diritto a svolgere un’attività lavorativa durante il soggiorno in Europa). Oltre alle norme sugli studenti e i ricercatori, la nuova direttiva prevede disposizioni per tirocinanti e volontari nell'ambito del servizio di volontariato europeo, che beneficeranno di condizioni uniformi per entrare in Europa, nonché disposizioni facoltative per altri volontari, alunni e lavoratori alla pari. Questa è la prima volta che la figura dei lavoratori collocati alla pari cittadini di Paesi terzi, è stata inclusa in una normativa europea.
La direttiva in analisi è stata adottata dunque con l’obiettivo di soddisfare l'esigenza di rimediare alle carenze rilevate, di garantire trasparenza e certezza giuridica maggiori e di offrire un quadro giuridico coerente per le diverse categorie di cittadini di Paesi terzi che giungono nell'Unione, con l’obiettivo si semplificare e razionalizzare in un unico strumento le disposizioni applicabili a tali categorie. Nonostante le differenze tra le categorie contemplate, queste condividono alcune caratteristiche e per questo è stato possibile disciplinarle all’interno di un unico quadro giuridico a livello di Unione.212
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È stato ritenuto opportuno, che la presente direttiva contribuisse all'obiettivo del programma di Stoccolma di ravvicinare tra loro le legislazioni nazionali relative all'ingresso e al soggiorno dei cittadini di Paesi terzi, così come auspicato anche dalla proposta della Commissione (cfr. cap. IV, par. 2). L'immigrazione in provenienza dai Paesi terzi apporta personale altamente qualificato, e gli
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Le carenze all’interno delle direttive 2004/114/CE e 2005/71/CE, erano connesse principalmente ai requisiti di ammissione, ai diritti, alle garanzie procedurali, all'accesso degli studenti al mercato del lavoro durante gli studi e alle disposizioni sulla mobilità all'interno dell'UE. Inoltre, sono stati ritenuti necessari miglioramenti specifici riguardanti le categorie opzionali dei cittadini di Paesi terzi. Successive e più ampie consultazioni hanno inoltre sottolineato la necessità di garantire maggiori possibilità di ricerca di lavoro a ricercatori e studenti e maggiore protezione alle persone collocate alla pari, che non rientravano nell'ambito di applicazione delle direttive 2004/114/CE e 2005/71/CE.
Si ricordi che al fine di istituire progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) prevede l'adozione di misure in materia di asilo, immigrazione e salvaguardia dei diritti dei cittadini di Paesi terzi.213 Pertanto uno degli obiettivi della presente direttiva è quello di favorire i contatti interpersonali e la mobilità, in quanto elementi essenziali della politica esterna dell'Unione, specialmente nei confronti dei Paesi cui si applica la politica europea di vicinato214 e dei partner strategici
studenti e i ricercatori sono, in particolare, categorie sempre più richieste. 213
In base all’art. 67, par. 2, TFUE l’Unione sviluppa una politica comune in materia di frontiere, visti, immigrazione e asilo.
214 Sviluppata nel 2004, la politica europea di vicinato (PEV) intende stabilire relazioni privilegiate con 16 paesi vicini dell'Unione europea, nel Mediterraneo meridionale e nel Caucaso meridionale che non hanno prospettive di adesione (Algeria, Marocco, Tunisia, Libia, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Palestina, Siria, Armenia, Azerbaijan, Georgia, Moldova, Ucraina, Bielorussia). Fa parte della strategia di sicurezza europea ed è imperniata sulla promozione della democrazia sostenibile, accompagnata da uno sviluppo economico inclusivo. Si basa sull’interesse reciproco a rispettare valori comuni, segnatamente quelli della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti dell’uomo, del buon governo, i principi di un’economia di mercato e di sviluppo sostenibile. La politica viene attuata mediante piani d'azione bilaterali della durata di 3-5 anni. Questi piani d’azione fissano un programma di lavoro che riguarda le riforme politiche ed economiche, il ravvicinamento delle legislazioni con la legislazione dell'UE, la partecipazione a certi programmi comunitari e lo sviluppo e il rafforzamento della cooperazione e del dialogo. La PEV ha esercitato un ruolo cruciale anche a fronte degli eventi delle primavere arabe, che hanno modificato l’assetto politico della sponda Sud del Mediterraneo, regione da cui provengono i principali rischi sistemici per l’Europa, sotto il profilo di sicurezza, economico e migratorio. La dimensione Est della PEV si sostanzia invece nel Partenariato Orientale (PO), rivolto ad Armenia, Azerbaijan, Bielorussia, Georgia, Moldova, Ucraina, lanciato ufficialmente in occasione del Vertice di Praga del 7 maggio 2009. L’apporto dell’Unione alle dinamiche del Vicinato Orientale si sostanzia nel perseguimento degli obiettivi di lungo termine del PO, vale a dire integrazione economica, associazione politica e libertà di movimento tra l’UE ed i Partner dell’Est. Strumenti per raggiungere i citati obiettivi sono la firma di Accordi di Associazione tra l’UE e i Paesi interessati, la creazione di aree di libero scambio ampie ed approfondite, la prospettiva di accordi di facilitazione nel rilascio dei visti in un’ottica caso-per-caso; la conduzione di quattro piattaforme tematiche (1. Democrazia, governance e stabilità; 2. integrazione economica e convergenza con le politiche UE; 3. sicurezza energetica; 4. contatti fra le persone). L’impegno dell’UE si sviluppa, da un lato, nell’ incoraggiare i tre Paesi (Ucraina, Georgia, Moldova) che nel 2014 hanno sottoscritto Accordi di associazione comprensivi di Area di libero scambio ampia e approfondita (AA/DCFTA), ad attuare le riforme ivi previste e, dall’altro, nel perseguimento - attraverso formule contrattuali ad hoc - di relazioni più approfondite ed ambiziose con gli altri Partner dell’Est (Armenia, Azerbaijan e Bielorussia) che non hanno sottoscritto Accordi di associazione. Si segnala infine che nel 2014 si è concluso il processo di liberalizzazione dei visti Schengen con la Moldova, mentre è nelle fasi finali
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dell'Unione.215 La direttiva in esame è stata dunque adottata con l’obiettivo di contribuire all'approccio globale in materia di migrazione e mobilità e ai relativi partenariati per la mobilità, che costituiscono un quadro concreto per il dialogo e la cooperazione tra gli Stati membri e i Paesi terzi, anche agevolando e strutturando la migrazione regolare.
In ambito economico, uno degli obiettivi principali della direttiva 2016/80/UE è quello di promuovere l'Unione come polo di attrazione per la ricerca e l'innovazione e favorirla nella competizione mondiale per i talenti, conducendo in tal modo a un aumento della sua competitività globale e dei suoi tassi di crescita e creando nel contempo posti di lavoro che contribuiscano più ampiamente alla crescita del PIL.216 Creare un mercato del lavoro aperto per ricercatori dell'Unione e dei Paesi terzi è d'altra parte uno degli obiettivi fondamentali dello Spazio europeo della ricerca,217 uno spazio unificato caratterizzato dalla libera circolazione di ricercatori, conoscenze scientifiche e tecnologia.
La presente direttiva intende inoltre favorire il conseguimento degli obiettivi del servizio volontario europeo,218 volti a creare solidarietà, comprensione reciproca e tolleranza tra i
quello con Georgia e Ucraina. La PEV è supportata dallo strumento europeo di vicinato 2014-2020 con una dotazione finanziaria di 15,4 miliardi di euro. Per approfondimento v. http://eur- lex.europa.eu/summary/glossary/neighbourhood_policy.html?locale=it (consultato il 15/01/2018). 215 Il 14 giugno 2017 La Commissione europea ha adottato il Programma d'azione annuale 2017, approvando 19 nuovi progetti (per un totale di oltre 87 milioni di euro) tra i quali rientrano anche la gestione della migrazione e il commercio. Per il testo integrale del comunicato stampa v. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1564_en.htm (consultato il 15/01/2018).
216 Dal momento che gli sforzi per raggiungere l'obiettivo di investire il 3 % del PIL nella ricerca riguardano in gran parte il settore privato, tale settore dovrebbe essere incoraggiato, se del caso, ad assumere più ricercatori negli anni futuri.
217 Lo Spazio Europeo della Ricerca (in inglese Europea Research Area - ERA) nasce formalmente con la Comunicazione della Commissione Europea COM (2006) 6 def del 18.01.2000 "Verso uno Spazio Europeo della Ricerca". Il progetto mira ad istituire un'area senza frontiere per la ricerca nella quale le risorse scientifiche saranno utilizzate meglio al fine di incrementare l'occupazione e la competitività in Europa. Nella fase di realizzazione, l'ERA ha incontrato alcuni ostacoli che hanno portato a rimodulare nel tempo gli obiettivi dell'agenda di Lisbona. Nell'aprile 2007, la Commissione Europea ha pertanto pubblicato un Libro Verde sulle prospettive dell'ERA, dando avvio ad un intenso dibattito che ha condotto al rilancio del progetto. Tale rilancio è avvenuto nel maggio 2008 con il c.d. "Processo di Lubiana" che, partendo dalla definizione di un quadro di obiettivi condivisi (ERA Vision 2020) e degli strumenti necessari al loro perseguimento (ERA Governance), prevede la realizzazione di iniziative finalizzate ad intensificare l'impegno per la costruzione di ERA. In base alla ERA Vision 2020, tutti gli attori dovranno poter beneficiare pienamente, entro il 2020, della c.d. "quinta libertà", ovvero la libera circolazione dei ricercatori, delle conoscenze e delle tecnologie.
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Il servizio di volontariato europeo è un programma di volontariato internazionale finanziato dalla Commissione Europea nell’ambito del progetto Erasmus+, che permette a tutti i giovani legalmente residenti in Europa di età compresa tra i 17 e i 30 anni, di svolgere un’esperienza di volontariato internazionale presso un’organizzazione o un ente pubblico in Europa e nei Paesi dell’area Euromediterranea e del Caucaso, per un periodo che va dalle 2 settimane ai 12 mesi. Erasmus+ è il programma della Commissione Europea – Direzione Generale Istruzione e Cultura che promuove opportunità di mobilità e mira a migliorare le competenze dei giovani, delle organizzazioni e dei formatori. Il programma favorisce le opportunità di cooperazione e mobilità tra gli stati membri dell’Unione nel campo dell’educazione superiore e della gioventù. Erasmus + prevede finanziamenti
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giovani e le società in cui vivono, contribuendo nel contempo a rafforzare la coesione sociale e promuovendo la cittadinanza attiva dei giovani. Al fine di garantire l'accesso al servizio volontario europeo in modo coerente in tutta l'Unione, gli Stati membri dovrebbero applicare le disposizioni della presente direttiva ai cittadini di Paesi terzi che chiedono di partecipare al servizio volontario europeo.
È importante ricordare che l'obiettivo della direttiva non è disciplinare l'ammissione e il soggiorno di cittadini di Paesi terzi a fini lavorativi, né armonizzare le legislazioni o le prassi nazionali per quanto riguarda lo status dei lavoratori. È tuttavia possibile che, sulla base del diritto nazionale, di contratti collettivi o di prassi, in alcuni Stati membri si ritenga che determinate categorie di cittadini di Paesi terzi contemplate dalla direttiva abbiano un rapporto di lavoro. Qualora uno Stato membro ritenga che ricercatori, volontari, tirocinanti o persone collocate alla pari che sono cittadini di Paesi terzi abbiano un rapporto di lavoro, detto Stato membro dovrebbe mantenere il diritto di determinare il volume di ingresso nel suo territorio della categoria o delle categorie in questione in conformità dell'articolo 79, paragrafo 5, TFUE.219
Per quanto riguarda gli studenti, non dovrebbero applicarsi volumi di ingresso poiché, nonostante sia loro consentito di lavorare nel corso degli studi220 conformemente alle condizioni previste dalla presente direttiva, essi chiedono di essere ammessi nel territorio di uno Stato
per il periodo 2014-2020 e combina tutti gli attuali regimi di finanziamento dell’Unione Europea nel settore dell’istruzione della formazione, della gioventù e dello sport, compreso il programma di apprendimento permanente (Erasmus, Leonardo da Vinci, Comenius, Grundtvig, Gioventù in azione e cinque programmi di cooperazione internazionale (Erasmus Mundus , Tempus, Alfa, Edulink e il programma di cooperazione con i paesi industrializzati). Esso comprende inoltre per la prima volta un sostegno allo sport. Cfr. regolamento (UE) n. 1288/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2013 che istituisce "Erasmus+": il programma dell'Unione per l'istruzione, la formazione, la gioventù e lo sport. Il presente regolamento ha abrogato le decisioni n. 1719/2006/CE, n. 1720/2006/CE e n. 1298/2008/CE.
219 Si noti che ai sensi della direttiva in esame qualora un ricercatore, un volontario, un tirocinante o una persona collocata alla pari che sono cittadini di Paesi terzi chiedano di essere ammessi per instaurare un rapporto di lavoro in uno Stato membro, quest'ultimo dovrebbe poter applicare un criterio che dimostri che il posto vacante in questione non può essere occupato da forza lavoro nazionale. Cfr. considerando 38 della direttiva 2016/801/UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi per motivi di ricerca, studio, tirocinio, volontariato, programmi di scambio alunni o progetti educativi e collocamento alla pari.
220 Per permettere agli studenti di coprire in parte il costo dei loro studi e, se possibile, per acquisire esperienza pratica, durante gli studi è consentito loro di accedere al mercato del lavoro dello Stato membro in cui si svolgono gli studi, alle condizioni fissate dalla direttiva. A tale scopo, agli studenti dovrebbe essere accordato un determinato numero minimo di ore, specificato nella presente direttiva. Il principio dell'accesso degli studenti al mercato del lavoro costituisce la regola generale; tuttavia, in circostanze eccezionali, gli Stati membri possono valutare la situazione del loro mercato nazionale del lavoro. Cfr. considerando 52 della direttiva 2016/801/UE.
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membro per seguire, quale attività principale, un programma di studi a tempo pieno che potrebbe comprendere un tirocinio obbligatorio.
Qualora, dopo essere stato ammesso nel territorio dello Stato membro interessato, un ricercatore, un volontario, un tirocinante o una persona collocata alla pari chiedano che sia rinnovata la loro autorizzazione a instaurare o continuare un rapporto di lavoro in detto Stato membro, eccezion fatta per i ricercatori che continuano il loro rapporto di lavoro con lo stesso ente ospitante, dovrebbe essere possibile per tale Stato membro applicare un criterio che dimostri che il posto vacante in questione non può essere occupato da forza lavoro nazionale.
Al fine di garantire in futuro una forza lavoro altamente qualificata, è previsto che gli studenti che si laureano nell'Unione dovrebbero abbiano la possibilità di rimanere sul territorio dello Stato membro interessato per il periodo indicato nella presente direttiva (9 mesi) con l'intenzione di individuare opportunità di lavoro o di avviare un'impresa. È inoltre stato ritenuto opportuno che anche i ricercatori avessero tale opportunità a completamento della loro attività di ricerca come definito nella convenzione di accoglienza.221
Come affrontato in analisi per la proposta della Commissione, poiché l'obiettivo della direttiva, cioè determinare le condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di Paesi terzi, per motivi di ricerca, studio, tirocinio e servizio volontario europeo, quali disposizioni obbligatorie, e di scambio di alunni, volontariato diverso dal servizio volontario europeo o collocamento alla pari, quali disposizioni facoltative, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri e può dunque, a motivo delle sue dimensioni o effetti essere conseguito meglio a livello di Unione, quest'ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 TUE.
Si ricordi che a norma degli articoli 1 e 2 e 4 bis, paragrafo 1, del protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia,
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Per il rilascio del permesso di soggiorno a tal fine, agli studenti e ai ricercatori può essere richiesto di dimostrare la sussistenza di determinate circostanze conformemente alle prescrizioni della presente direttiva. Una volta che gli Stati membri rilasciano loro il permesso di soggiorno, essi cessano di essere considerati ricercatori o studenti. Gli Stati membri hanno facoltà di controllare, dopo un periodo minimo definito nella presente direttiva, se hanno una reale opportunità di essere assunti o di avviare un'impresa. Tale possibilità lascia impregiudicati gli altri obblighi di comunicazione previsti ad altri fini nel diritto nazionale. L'autorizzazione rilasciata al fine di individuare opportunità di lavoro o di avviare un'impresa non concedono un diritto automatico ad accedere al mercato del lavoro o ad avviare un'impresa. Gli Stati mantengono mantenere il diritto di prendere in considerazione la situazione del proprio mercato del lavoro quando il cittadino di un Paese terzo, cui è stata accordata un'autorizzazione a rimanere sul territorio al fine di cercare un lavoro o avviare un'attività, chiede un