Il diritto di accesso agli att

Il secondo comma dell'art. 41 della Carta di Nizza, al suo punto 2, statuisce “il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale”.

Il diritto a cui si fa riferimento in detto articolo è il cosiddetto diritto di accesso endoprocedimentale, il quale si differenzia dal diritto d'accesso esoprocedimentale garantito dal successivo art. 42 della Carta: il primo è il diritto che può essere fatto valere dai soggetti interessati nel procedimento al fine di consultare i documenti ritenuti strumentali alla presa di una decisione finale da parte dell'amministrazione procedente, invece nel secondo caso il diritto d'accesso è riconosciuto in maniera generale e non soltanto ai diretti interessati102_.

Infatti, mentre il diritto d'accesso riconosciuto all'art. 42 CED può essere facilmente ricondotto al già menzionato principio di trasparenza103_{, il diritto di}

accesso endoprocedimentale è definito come corollario del diritto di essere ascoltati. Ci si riferisce a differenti tipologie di documenti quando si parla di diritto di accesso in ambito comunitario, ma in questo caso si tratta di documenti rilevanti per la difesa in giudizio dei singoli. Inoltre i giudici europei hanno da sempre negato la possibilità di accedere completamente agli atti delle istituzioni comunitarie104_{, circoscrivendola a particolari procedimenti.}

Il diritto di accesso al proprio fascicolo era già disciplinato nel diritto

102 L. R. PERFETTI, Op. ult. cit., p. 798 ss. 103 Art. 15 TFUE.

comunitario secondario con riguardo a singoli settori, ma in seguito è stato preso in considerazione dalla giurisprudenza comunitaria che gli ha conferito il valore di principio generale, applicabile a tutte le pratiche amministrative pur mancanti di un riferimento normativo105_.

Inizialmente, il diritto di accesso viene affermato quale corollario del diritto al contraddittorio, dal momento che il destinario di un provvedimento, per poter mettere in atto in modo adeguato la sua difesa, deve conoscere gli elementi contenuti nei fascicoli in mano all'autorità amministrativa; in questo modo “la consultazione del fascicolo rientra (…) tra le garanzie procedurali miranti a tutelare i diritti della difesa e a garantire, in particolare l'esercizio effettivo del diritto al contraddittorio”106_.

Il diritto di accesso agli atti costituisce, in questo senso, uno degli elementi fondamentali per il raggiungimento della trasparenza amministrativa, trasparenza quest'ultima che si pone in funzione della partecipazione dei soggetti interessati al procedimento che li coinvolge. La politica di trasparenza è dunque concepita come principio generale dell'ordinamento dell'Unione europea, da applicare alla totalità delle azioni amministrative comunitarie allo scopo del raggiungimento di uno sviluppo in senso democratico del rapporto fra cittadini ed istituzioni europee: l'applicazione di tale principio si sostanzia nella possibilità di un più ampio controllo da parte dell'opinione pubblica sulle attività messe in atto in ambito europeo, nonché in una partecipazione indiretta alla messa a punto degli atti comunitari. Per quanto riguarda l'attività dei pubblici poteri europei, la pubblicità degli atti amministrativi dell'Unione viene a costituire così la regola generale, regola posta a favore di una maggiore partecipazione dei soggetti individuali e di cui la segretezza costituisce invece l'eccezione107_.

105 C. MORVIDUCCI, Diritto di accesso ai documenti delle istituzioni e Trattato di Amsterdam, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2000, p. 670.

106 Tribunale di I grado dell'UE, 17 dicembre 1991, in causa T-7/89, Hercules Chemicals e Tribunale di I grado dell'UE, 18 dicembre 1992, in cause riunite da T-10/92 a T-12/92 e T- 15/92, Cimenteries CBR SA e altri.

107 G. LOCCHI, Il principio di trasparenza in Europa nei suoi risvolti in termini di Governance amministrativa e di comunicazione istituzionale dell'Unione, in Amministrazione in cammino. Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell'economia e di scienza

dell'amministrazione, 2011, reperibile in http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/wp- content/uploads/2011/08/Locchi_Principio-di-trasparenza_e-Governance.pdf, ultima

Le cause in cui i ricorrenti invocano tale diritto risalgono ai primi anni Sessanta, la Corte evita di entrare nel merito riconducendolo al principio di buona amministrazione e afferma solo il dovere per gli interessati di essere messi a conoscenza delle circostanze che hanno portato l'autorità pubblica a prendere la decisione e non di tutto il fascicolo108_{; in questo modo non si riesce ad estendere il}

diritto di essere sentiti dai destinatari ai soggetti terzi “interessati” dagli esiti del procedimento e, allo stesso tempo, la negazione dell'accesso agli atti non risulta sufficiente per ottenere l'annullamento del provvedimento109_.

Come già accennato, in seguito - agli inizi degli anni Novanta - il diritto di essere sentiti è riconosciuto come diritto procedurale indipendente e collegato al principio di parità delle armi, cosicchè l'autorità pubblica preposta “per consentire alle parti di difendersi utilmente ha l'obbligo di rendere accessibile il fascicolo dell'istruttoria nella sua integrità (...)”110 _{e fonderà la sua decisione}

solamente sui fascicoli ai quali il soggetto ha avuto effettivamente accesso.

Risulta rischioso far sì che l'amministrazione abbia su di sé tutta la responsabilità della scelta dei documenti rilevanti per la pratica amministrativa, infatti essi potrebbero deporre a favore del soggetto destinatario e per questo venire dichiarati falsamente irrilevanti per la presa di una decisione finale da parte dell'autorità amministrativa; la giurisprudenza comunitaria ha risolto questo problema statuendo che “il principio generale della parità delle armi (…) presuppone che in una causa di concorrenza l'impresa interessata abbia una conoscenza del fascicolo pari a quella di cui dispone la Commissione”111 _e

specificando come detto principio assuma il significato di “uguaglianza nel livello di informazione” delle parti112_.

L'esercizio del diritto in esame, allo stesso modo del precedente diritto di essere sentiti, viene limitato per perseguire il “rispetto dei legittimi interessi della

consultazione 30 Marzo 2015.

108 L. COUDRAY, La transparence et l'accés aux documents, in J.-B. AUBY, J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, Traité de droit administratif européen, Bruylant, 2014, p. 699 ss.

109 V. RAPELLI, Op. ult. cit., p. 43.

110 Tribunale di I grado dell'UE, 18 dicembre 1992, in cause riunite da T-19/92 a T-12/92 e T- 15/92, Cimenteries CBR SA e altri.

111 Tribunale di I grado dell'UE, 29 giugno 1995, in causa T-30/91, Solvay SA.

riservatezza e del segreto professionale”, diritto espressamente stabilito già in precedenza dall'art. 339 TFUE: il diritto di accesso deve essere quindi bilanciato con altri interessi da parte dell'autorità amministrativa, la quale può consentire un accesso parziale ai documenti che raccolgono informazioni sensibili e che incrinerebbero il buon funzionamento di un'amministrazione efficiente, senza per questo privare tale diritto “(...) del suo contenuto essenziale”113_.

Addirittura esistono casi in cui il diritto di accesso agli atti può venir escluso, ma solo in ragione del fatto che questo costituisca un aggravamento considerevole per il procedimento in corso.

Il collegamento fra il principio di buona amministrazione e il diritto di accedere ai documenti viene utilizzato per due scopi differenti: per rafforzare l'accesso e per ampliare i casi di applicazione di quest'ultimo, ferma restando la loro effettività come garanzie procedurali autonome. Il principio di buona amministrazione è stato lo strumento attraverso il quale i destinatari dei provvedimenti hanno visto aumentare i loro standards di protezione e il diritto di accesso è stato uno dei diritti della difesa su cui ci si è concentrati maggiormente per assicurare una tutela completa.