La diseguaglianza tra i proprietari costituisce un effetto dell’esercizio del potere discrezionale di pianificazione.
La perequazione tende a ridurre le diseguaglianze dei privati nei confronti della P.A., legando le proprie statuizioni classificatorie ad elementi tecnici, volti a ridurre lo spettro della discrezionalità dell’Ente, rispetto alla tecnica pianificatoria dello zoning.
Ne deriva che la perequazione è metodo ed è tecnica in cui vi è poca pianificazione136.
La discrezionalità, seppur limitata e razionalizzata, viene sublimata nella tecnica, ma non può essere radicalmente esclusa dalla manovra.
Nel metodo la discrezionalità ed il potere di pianificare si estrinsecano almeno in due momenti prodromici alla conformazione della proprietà in chiave perequativa: nella scelta dei criteri di classificazione dei suoli e
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nella costruzione della dinamica del meccanismo perequativo la cui applicazione determina gli effetti indicati dal pianificatore quali obbiettivi da perseguire.
Gli strumenti perequativi per conseguire l’utopica eguaglianza tra i proprietari sono costruiti attraverso meccanismi procedimentali non delineati da fonti normative adeguate e risentono delle tecniche elaborate degli urbanisti e dalla volontà di sperimentazione degli enti locali.
Ogni piano ha la propria formula perequativa espressione dell’autonomia e dell’esercizio della funzione nel governo del territorio.
La tecnica viene calibrata in base alle esigenze del territorio, della comunità e dello sviluppo economico da perseguire nel piano.
La perequazione costituisce uno strumento per il raggiungimento degli obbiettivi che il piano intende perseguire.
Nel piano urbanistico di Cortina d’Ampezzo sono stati inibiti in modo generalizzato gli interventi di nuova edificazione ai proprietari dei suoli. Le volumetrie previste sono state tutte concentrate per la realizzazione di alloggi popolari in favore dei residenti a causa dell’alto valore degli immobili e alla conseguente difficoltà di accedervi da parte dei cortinesi. La tecnica pianificatoria impiegata, che è stato definita perequativa, sebbene si discosti dalle tecniche utilizzate in altri piani, ha il pregio di azzerare radicalmente la diseguaglianza tra i proprietari137.
Viene cancellato il contenuto discrezionale potenzialmente distorsivo del meccanismo pianificatorio “perequativo”, in quanto non vi è
differenziazione edificatoria tra i suoli, poiché manca l’equa
137
C. Cacciavillani, La perequazione urbanistica nell’esperienza italiana, in AA.VV.
Perequazione urbanistica materiale per la comparizione giuridica, a cura di D. D’Orsogna,
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distribuzione di vantaggi e oneri derivanti dalla trasformazione del territorio.
Con la scelta di piano operata dal Comune di Cortina si realizza l’eguaglianza formale e sostanziale tra i proprietari, ma il modulo utilizzato seppur legittimo, poiché espressione a monte del potere orientato verso lo sviluppo complessivo e armonico del territorio,
costituisce un caso unico e per le specificità che possiede non esportabile ad altre realtà, ma dimostra la strumentalità della tecnica rispetto agli obbiettivi degli strumenti urbanistici138.
La tecnica perequativa possiede un contenuto discrezionale. L’esecuzione è subordinata all'obbligo di effettuare un’adeguata e preventiva attività istruttoria in relazione alla portata degli interessi pubblici e privati coinvolti.
La classificazione dei suoli, secondo la teoria proposta dagli urbanisti e recepita nei piani vigenti, deve essere ancorata allo “stato di fatto” e allo “stato di diritto”139
.
Ciò determina una riduzione della discrezionalità, perché le scelte conformative dell’amministrazione sono vincolate da atti di
discrezionalità tecnica, classificando preventivamente i suoli. Tale impostazione è in linea con quanto affermato dalla Corte
Costituzionale nella sentenza n.38 del 1966 in cui è stata riconosciuta la legittimità della discrezionalità dei Comuni, sia per ciò che concerne la ripartizione in zone del territorio comunale, sia per il regime imposto alle proprietà ivi insistenti.
138
T.A.R.Veneto, sez.I, sentenza n.976/2005; T.A.R. Veneto, sez. I, n.2645/2008; Consiglio di Stato, sez.IV, sentenza n.2790/2012.
139
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In via preliminare, la Corte ebbe ad affermare in merito al P.R.G. tradizionale, che “l’attribuzione del potere discrezionale è da ritenere legittima solo qualora nella legge ordinaria siano contenuti elementi e criteri idonei a delimitare chiaramente la discrezionalità
dell’amministrazione”.
Il giudice delle leggi specifica che la legge deve prevedere gli elementi di carattere tecnico a cui vincolare l’esercizio discrezionale del potere pianificatori, in quanto “ non si tratta di discrezionalità indiscriminata e incontrollabile bensì di discrezionalità tecnica”, la quale “importa che l’attività normativa devoluta all’amministrazione si deve svolgere entro determinati confini di carattere obbiettivo”.
I primi si sostanziano in elementi oggettivi tali da identificare una
categoria di aree omogenee la cui individuazione può essere verificabile anche successivamente o in un eventuale fase giudiziaria di controllo dell’operato dell’amministrazione.
I criteri di classificazione forniscono l’elemento tecnico per la sistemazione del territorio perequato in classi e sottoclassi.
Per le aree di espansione si individuano con la presenza di opere di urbanizzazione il collegamento ad infrastrutture, esistenza e con altre zone già consolidate.
I criteri giuridici sono in questa fase secondari, perché determinati dalla destinazione del suolo effettuata nella pianificazione vigente, che ne determina l’eventuale edificabilità.
Più è precisa dal punto di vista tecnico e giuridico la redazione delle categorie e dei criteri che devono possedere i terreni, minore sarà il
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grado di alea a cui il proprietario sarà sottoposto nell’attribuzione dell’indice potenziale di edificabilità140
.
Le classi omogenee per caratteri tecnici e giuridici comportano
l’attribuzione di un omogeneo indice di edificabilità virtuale slegato da eventuali diritti acquisiti.
In realtà, l’indice edificatorio non comporta alcun diritto, ma una mera aspettativa all’edificazione che può essere contraddetta da eventuali successive scelte di piano.
Risulta chiaro che se non si riconosce un valore giuridico alla
classificazione dei suoli il potere conformativo resta assoluto, o quasi, non discostandosi per intensità e garanzie dalla tradizionale
zonizzazione.
Dove vi è discrezionalità, lì vi è esercizio del potere al quale vi deve corrispondere un sistema di garanzie per il privato.
Nella perequazione generalizzata il riferimento ad una classificazione su criteri tecnici e giuridici possiede la funzione di garanzia volta ad
ancorare le scelte di piano ad una classificazione legata a parametri certi. Vi è un vuoto di disciplina legislativa che orienti l’esercizio del potere, ma vi è anche un vuoto nell’autonomia normativa dell’ente locale che non si auto vincola, attraverso la determinazione di criteri perequativi, certi, oggettivi e ripetibili che siano la base d’esercizio del potere141.
140
E. Micelli, Perequazione urbanistica. Pubblico e privato per la trasformazione della
città, Marsilio, Venezia, 2004, pag.35 e ss. L’autore individua cinque classi in cui può essere
suddiviso il territorio comunale : territorio urbano consolidato, territorio urbano marginale, territorio preterurbano, territorio quasi urbano, territorio libero e in relative sotto classi.
141
E.Boscolo, Le perequazioni e le compensazioni, in Rivista giuridica di urbanistica, 2010,n.1, pagg.104 e ss.
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2.8 Classificazione dei suoli. La reformatio in pejus degli indici