La perequazione e la compensazione producono a valle un effetto omogeneo, cambia la causa, ma il fine è il medesimo: riducono le diseguaglianza dei proprietari.
Sono distinte dal tempus in cui avviene l’intervento correttivo e dalla qualità di vantaggi che attribuiscono edilizi nel primo caso, monetari nel secondo, seppure la compensazione può avvenire anche attraverso
l’attribuzione al privato di crediti edificatori la c.d. “moneta edilizia”. La previsione perequativa si attua in sede di programmazione
pianificatoria, anteriormente all’azione amministrativa, mentre la compensazione interviene nella fase di esecuzione del piano. L’attività di pianificazione assume un ruolo centrale e il potere di conformazione della proprietà, conferito agli enti locali, si estrinseca attraverso la pianificazione del territorio.
I limiti al godimento e all’utilizzo della proprietà privata, se in contrasto con altri interessi pubblici degni di tutela legati al territorio, rimodellano nell’interesse generale, i diritti dei privati attraverso lo strumento del piano urbanistico che possiede un rilevante contenuto discrezionale63.
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M.S. Giannini, Introduzione sulla potestà conformativa del territorio, in Scritti 1984-1990, Giuffrè, Milano, 2006, pagg.779 e ss.
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La funzione sociale attraverso il piano si contestualizza e diviene attuale rispetto alle esigenze della comunità in cui il bene o il complesso di beni immobili si trova.
Il limite è posto dal perseguimento degli interessi pubblici, fissati dalla legge, che disciplina i poteri ed i procedimenti pianificatori con obblighi di partecipazione di tutti i soggetti interessati.
Gli obbiettivi che l’Ente intende raggiungere attraverso il piano devono essere resi noti, ma a carico dell’amministrazione non vi è un obbligo di motivazione analitico.
Le scelte di piano sono sottoposte ad un successivo sindacato
giurisdizionale, tuttavia, dato il carattere “di merito” delle previsioni, il controllo pretorio ha un margine ristretto di operatività, limitato alla ritenuta “irrazionalità, contraddittorietà e manifesta incongruenza” delle previsioni pianificatorie64.
La legge n.1150 del 1942 conferisce rilevanza autonoma al piano urbanistico, rispetto al regolamento edilizio, che con la legislazione sull’unione amministrativa del Regno aveva la funzione di assicurare esclusivamente condizioni minime igienico-sanitarie agli agglomerati urbani65.
I contenuti del P.R.G., invece, incidono sul diritto dominicale dei privati. L’art.7 della legge urbanistica prevede la predisposizione da parte del Comune di vincoli preordinati all’espropriazione, assicurando la riserva di aree per usi pubblici o di interesse collettivo, destinate ad essere espropriate.
64
Ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 26 marzo 2014, n.1459; sez. IV, sentenza 16 maggio 2011 n.2957; sez.VI, sentenza 26 gennaio 2009, n.341.
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A.G. Diana, La proprietà immobiliare urbana. Il regolamento edilizio comunale, Giuffrè, Milano,2009.
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La determinazione dei vincoli costituisce il punto di convergenza sui singoli beni, dove si incontrano (scontrano) i diritti dei privati proprietari e gli interessi della collettività, entrambi con il proprio statuto giuridico di limiti e tutele.
Il diritto di proprietà si affievolisce innanzi al pubblico interesse e si evolve in un diritto all’indennizzo, che in virtù degli interventi della giurisprudenza CEDU deve essere parametrato al valore venale del bene, tale da consentire un effettivo ristoro.
Nella ratio del legislatore del 1942 il P.R.G. doveva contenere disposizioni di carattere direttamente precettivo per i proprietari (prescrizioni di zona) e previsioni con efficacia meramente
programmatica (localizzazioni) e vincolanti per il Comune in sede di redazione dei piani particolareggiati.
Il passaggio dei vincoli dalla dimensione di zona alla dimensione di area si sarebbe dovuto realizzare attraverso la redazione di piani
particolareggiati.
Ciò non è avvenuto, il piano regolatore da strumento di pianificazione ha assunto nel tempo contenuto sempre più specifico, imponendo vincoli e oneri sulle aree e gravando sui diritti reali dei singoli proprietari.
La giurisprudenza ha avallato il carattere imperativo di tutte le previsioni di piano (zonizzazioni e localizzazioni), facendo salve solo le
prescrizioni a carattere programmatico.
Secondo la giurisprudenza maggioritaria la differenza tra vincoli
espropriativi e quelli conformativi sta nel fatto che, mentre per i primi è necessario che la previsione di P.R.G. determini una riserva alla mano pubblica della facoltà di realizzare determinate strutture pubbliche, i secondi lasciano il proprietario nella condizione di gestire l’eventuale trasformazione dell’immobile, non intaccando il valore di scambio del
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bene in quanto non privano il titolare della facoltà di godimento e di utilizzazione della res 66.
L’obbligo di indennizzo è stato escluso per tutte le limitazioni che fossero espressione del potere conformativo della proprietà di cui all’art.42, comma 2 Cost. , che si estrinseca nella regolazione
dell’attività edilizia dei privati in base alle zone del P.R.G., cioè nella fissazione degli indici di fabbricabilità e dei vincoli di destinazione67. Nel dettaglio i vincoli a carattere paesaggistico-ambientale, sono
espressione di un interesse pubblico prevalente, a cui non corrisponde un diritto del proprietario a ricevere un indennizzo, poiché costituiscono una categoria originariamente di interesse pubblico, la cui disciplina è
estranea alla materia espropriativa, ricadendo a pieno titolo nella sfera dell’art.42, comma 268
. Tali vincoli per le loro caratteristiche intrinseche, sono collocati in una categoria diversa rispetto ai vincoli urbanistici, pertanto posseggono un regime differenziato di garanzie69. Anche i vincoli idrogeologici, i vincoli di salvaguardia delle risorse idriche e i vicoli derivanti da piani di bacino pur se imposti mediante singoli atti ricognitivi dell’Amministrazione sono coessenziali alla intrinseca natura dei terreni montani e boschivi70.
66
T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, sentenza 3 maggio 2013 n.2281; TAR Puglia, sez. III, sentenza 3 gennaio 2014, n.12.
67
C.f.r. Corte Costituzionale, sentenza n.55 del 29 maggio 1968.
68
Corte Costituzionale, sentenza 23 luglio 1997, n.262.
69
G. Pagliari, Pianificazione urbanistica e proprietà edilizia: il problema dei vincoli
urbanistici, in Riv. Giur. urb., 2009. pagg.75 e ss.
70
Consiglio di Stato, sez.VI, sentenza 25 maggio 1979, n.395; ID, Sez. V, sentenza 30 settembre 1983, n.408.
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La valutazione tecnica dell’amministrazione per la sottoposizione dei beni ai vincoli citati avrà ad oggetto un accertamento tecnico scientifico rivolto a riscontrare i caratteri del bene.
1.7 Le garanzie costituzionali della proprietà e le pratiche elusive