In questo capitolo sarà presentata una collezione di studi di caso che riguarda tre città in cui è stato approvato il Regolamento. Nella ricerca saranno analizzate le motivazioni degli attori che hanno operato per introduzione del Regolamento e, attraverso l’analisi delle relazioni intercorse tra essi nel processo di approvazione, si ricostruirà lo stile di policy di ciascun caso.
Secondo Robert Yin, lo studio di caso ha la caratteristica di esaminare il fenomeno nel suo contesto reale specialmente quando un fenomeno e il suo contesto non sono chiaramente distinguibili (Yin, 1981). La collezione di casi di studio decisionali consente di aggiungere alla ricerca la dimensione comparativa. In questa strategia di indagine, utilizzata per primo da Peter Hall nell’analisi di sette esempi di pianificazione differenti tra loro attraverso il comportamento degli attori, è possibile sia mettere in luce specifici aspetti delle decisioni di policy sia indagare il rapporto tra polity, politics e policy che talvolta si discosta dalla rappresentazione correntemente percepita o prescritta teoricamente (Hall, 1982). La relazione tra questi tre aspetti della vita pubblica origina infatti il policy style (J. Richardson, Gustafsson, & Jordan, 1982) che, una volta indagato attraverso la ricerca empirica, può dare conto se e in che misura i modelli elaborati in letteratura descrivano o siano adattabili alle caratteristiche di un sistema politico, locale o nazionale (Dente, p.195). Lo stile di policy caratterizza i sistemi di decision making in base alle specifiche procedure adottate per le decisioni collettive e può essere fondato sulla collaborazione, negoziazione o coordinamento positivo. Come osserva Hall, i valori normativi riguardo ad un processo di policy (decisionale o esecutivo) possono essere
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anche molto distanti dal comportamento reale. Ad esempio, in Gran Bretagna, dove è molto diffuso uno stile partecipativo e consultivo, talvolta il coinvolgimento dei cittadini e dei gruppi di interesse è stato utilizzato come un distrattore e non ha evitato che le decisioni fossero prese da una cerchia ristretta di attori. Altre volte, continua Hall, il conflitto e la contraddizione possono verificarsi anche all’interno di valori normativi stessi, come ad esempio la contraddizione tra il valore della condivisione e dell’inclusione e la de-normativizzazione e quindi l’apertura ad interessi privati. L’analisi delle motivazioni degli attori è utile per determinare la posta giocata nell’approvazione del Regolamento e metterla in relazione con i valori prescritti dalle teorie dell’amministrazione condivisa e della governance collaborativa che implicano la condivisione, l’allargamento della democrazia e l’aumento di capitale sociale. Per Lowi il comportamento degli attori può cambiare in base al tipo di policy (policy determines
politics) e il contenuto della decisione condiziona il tipo di attori che saranno coinvolti.
In base allo schema di Lowi (fig. 33) il Regolamento è considerato un tipo di politica costituente poiché è indirizzato a modificare l’ambiente delle azioni più che le azioni individuali e non è di tipo coercitivo (come attesta il richiamo alla natura non autoritativa dei patti di collaborazione presente nelle prime edizioni del Regolamento) (Lowi, 1999).
Figura 33 - Tipi di politiche secondo lo schema analitico di Lowi (1972) Fonte: Dente B. (2011).
Applicabilità coercizione All’azione individuale All’ambiente dell’azione Probabilità coercizione Remota (dispensare) Politiche
distributive Politiche costituenti Immediata (proibire) Politiche regolative Politiche redistributive
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Tentando di operazionalizzare lo schema analitico di Lowi, è possibile affermare che il Regolamento, a causa delle sue caratteristiche di politica costituente, ha determinato i tipi di attori (che sono generalmente politici e personale amministrativo), il luogo decisionale (che è l’arena politica e amministrativa, nel nostro caso il consiglio, le commissioni e la giunta comunale), e il tipo di interazione, che di norma dovrebbe essere non conflittuale a causa della remota possibilità di coercizione e dal fatto che i partecipanti al processo sono gli stessi destinatari delle decisioni. Per verificare le prescrizioni di Lowi è quindi utile indagare il contenuto delle poste giocate dagli attori per comprendere il loro comportamento alla luce dei costi e benefici da essi percepiti nella decisione di approvare il Regolamento. Quindi è fondamentale determinare la reale posta in gioco messa in campo, che a sua volta determina il ruolo degli attori, al fine di comprendere se essi stavano condividendo degli obiettivi di contenuto e di processo coerenti con una policy di amministrazione condivisa o governance collaborativa. Bisogna ribadire che i casi selezionati sono stati tutti di successo per quanto riguarda l’approvazione ma hanno avuto differenti esiti riguardo all’applicazione. Determinare la posta in gioco è quindi utile per ricostruire le condizioni che hanno causato il maggiore o minore successo della policy in termini di out put (misurabile in termini di numero dei patti di collaborazione approvati) e non di out come (il cui tentativo di misurazione è stato fatto tramite il rilevamento del consenso politico nei casi esaminati nel capitolo 3). Per determinare la posta in gioco e le sue eventuali trasformazioni durante l’azione, è necessario valutare la concentrazione di costi e benefici che ha mosso gli attori, nella loro percezione e nella realtà. Per rispondere in modo efficace alla domanda sulla posta, gli attori devono essere quindi considerati in base al tipo, che ne determina la razionalità di azione e la possibilità di intervento nel processo sulla base delle risorse a loro disposizione e in base al ruolo che hanno rivestito all’interno del processo decisionale. Il Regolamento,
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secondo la classificazione di Wilson, nelle sue ideali intenzioni, può essere classificato come una policy che diffonde costi e benefici su un’ampia platea di soggetti (Wilson, 1973). Questo lo caratterizza come un tipo di policy a basso livello di conflittualità e ciò può essere verificato dall’analisi del processo politico consiliare di approvazione in cui, generalmente nei casi descritti, ma confermati dal riscontro nazionale, il testo viene approvato quasi sempre all’unanimità con zero voti contrari e qualche astensione. Nella dimensione virtuosa prescritta dalle teorie collaborative, il gioco che si realizza sembrerebbe essere a somma positiva in cui, a dispetto delle asserzioni per cui non esiste un free lunch e che esiste sempre qualcuno che dovrà pagare per la soluzione di un problema collettivo, è possibile realizzare una convergenza tra obiettivi di contenuto (adottare il Regolamento, liberare le “energie civiche”, semplificare il rapporto amministrazione/cittadini) e di processo (ottenere consenso politico e mostrarsi innovativi o capaci di affermarsi in dinamiche di potere interno). La capacità di realizzare questa collaborazione pura è da verificare attraverso la razionalità di azione degli attori coinvolti, cioè la pluralità di utilità attese e di tipi di obiettivi perseguiti (Dente, 2011). Considerata la dimensione non esecutiva ma legislativa dell’oggetto analizzato, cioè il processo di approvazione del Regolamento, è necessario che essa si ponga in relazione con l’esito della sua applicazione nei casi di studio, misurabile attraverso il numero di patti di collaborazione approvati.
Le domande di ricerca sono quindi:
I promotori e i registi dell’approvazione del Regolamento hanno agito per motivazioni di contenuto e di processo coerenti con i valori dell’amministrazione condivisa e della governance collaborativa?
Quale tipo di interazione ha prevalso nel processo di approvazione del Regolamento?
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Per la prima domanda è stato necessario ricostruire le poste in gioco degli attori. Per determinare le poste è stato necessario cercare di comprendere gli obiettivi degli attori che potevano essere di contenuto e di processo. Per questa operazione sono stati individuati tre ambiti che riguardano: il tipo di problemi a cui il Regolamento avrebbe potuto portare una risposta nella percezione degli attori, il livello di consapevolezza teorica riguardo l’amministrazione condivisa e la governance collaborativa, di quali tipi di vantaggi essi pensavano di beneficiare tramite l’approvazione del Regolamento. Per quanto riguarda la seconda domanda in cui si è cercato di determinare lo stile di policy del processo, gli ambiti individuati sono: il livello di conflittualità del processo di approvazione e la convergenza degli interessi degli attori in un gioco a somma positiva, negativa o zero.
Il tipo di analisi si ispira in parte all’analisi dei processi decisionali illustrata da Bruno Dente ne “Le decisioni di policy”. Per Dente, l’analisi dei processi decisionali è un tipo di analisi delle politiche pubbliche incentrata su “un fenomeno (il processo decisionale) nel quale gli elementi di base sono gli attori, le loro risorse e le loro strategie, il contenuto della decisione, la modalità di interazione e il contesto decisionale”. Lo schema analitico da lui proposto è una sintesi di diversi approcci che derivano dal paradigma induttivo/descrittivo della public policy analysis che si basa su una visione di tipo pluralista della democrazia in cui la capacità decisionale e il potere sono distribuiti tra diversi attori (Dahl, 1961). Nella classificazione proposta da Dente, i tipi di attori possono essere di tipo politico, burocratico, portatori di interessi speciali o generali o esperti. I ruoli da essi giocati sono invece condizionati dagli obiettivi di processo o di contenuto. Tra essi sono: il promotore che ha essenzialmente obiettivi di contenuto; il regista che ha obiettivi di contenuto e processo, il gatekeeper (che possiede potere legale di veto e di agenda) e l’eventuale mediatore che hanno obiettivi di solo processo, gli
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oppositori e gli alleati che possono avere obiettivi misti. Mentre la prima domanda insiste sugli obiettivi degli attori, la seconda si concentra sulle relazioni tra essi. Per identificare le dinamiche di relazione verificatesi, si è fatto riferimento alle possibili situazioni decisionali identificate da Scharpf in Games real actor play dove applica la teoria dei giochi alla ricerca sulle politiche pubbliche riassunte nella figura 34 (Scharpf, 1997). Per Scharpf le modalità di interazione sono essenzialmente quattro e sono caratterizzate dalla maggiore o minore propensione alla creazione di valore (quindi al contenuto della policy, nel nostro caso) e di ripartizione dei costi o benefici tra i partecipanti (quindi tornaconto politico, soluzione di problemi contingenti, varie ricompense).
La governance collaborativa e l’amministrazione condivisa dovrebbero prevedere situazioni di coordinamento positivo o di collaborazione.
Figura 34 - Situazioni decisionali secondo lo schema di Scharpf (1997) Fonte: Dente B. (2011).