I principi ispiratori dell’amministrazione condivisa

Introduzione all’Amministrazione Condivisa è un saggio pubblicato da Gregorio

Arena nel 1997 sulla rivista Studi Parlamentari e di Politica Costituzionale, in cui sono espressi i punti cardine di una teoria che verrà successivamente perfezionata in altri scritti sull’argomento e che sarà costantemente richiamata da Labsus come modello ispiratore del Regolamento. L’amministrazione condivisa si rappresenta come un modello di gestione amministrativa diverso da quelli attualmente operanti, in grado di garantire una migliore soluzione ai problemi di interesse generale. Saranno a seguire illustrate le caratteristiche dell’amministrazione condivisa e analizzati i principi a cui si conforma. Il sistema amministrativo vigente è secondo Arena articolato su due binomi antitetici: autorità/libertà e funzione/interesse. Entrambi i modelli sono espressione del paradigma bipolare e caratterizzati dalla distanza tra amministrazione e cittadini. Nel primo modello, di tipo weberiano idealtipico, l’amministrazione esercita un potere normativo e repressivo nei confronti dei cittadini, nel secondo invece si adopera per dispensare la soluzione di problemi e l’erogazione di servizi e prestazioni. I due modelli, che a volte si integrano e

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intrecciano, sono espressione di due fasi storiche susseguenti: l’amministrazione di prestazione è più recente e si trova in una fase espansiva perché è risponde alle nuove esigenze della cittadinanza in termini di welfare di erogazione di servizi. Secondo Arena è necessario che l’amministrazione di prestazione aumenti la propria efficienza, ad oggi percepita come limitata, attraverso l’adozione di adeguati strumenti. Infatti, a differenza dell’amministrazione tradizionale, essa “non consente in realtà una tutela altrettanto incisiva e sicura dei privati che investe di utenti entrano in rapporto con tale modello di amministrazione” (Arena, 1997). L’amministrazione autoritativa ha generato storicamente il diritto privato come strumento a limitazione delle libertà del singolo cittadino e come forma di tutela di questi dalle ingerenze indebite dello Stato. Questo modello si avvicina all’apparato amministrativo elaborato da Max Weber in cui ogni potere si manifesta e funziona come amministrazione e ogni amministrazione richiede l’esercizio di un potere legittimo (Weber, 1999). Il potere legale e razionale, opposto a quello carismatico e tradizionale, è quindi una prerogativa degli stati di diritto. Esso ha caratteri universalistici, impersonali e si realizza in forma idealtipica nella burocrazia moderna. Per Arena la burocrazia weberiana di tipo tradizionale basata sul binomio autorità e libertà è venuta meno alla sua razionalità di scopo, pur continuando ad esercitare quella orientata al valore. La fase storica attraversata dalla società italiana è inoltre caratterizzata dal pluralismo, espresso dalla proliferazione di gruppi e formazioni sociali, che l’amministrazione deve interpretare e accogliere come esigenza e come opportunità. Le esigenze poste dal pluralismo sono di maggiore efficienza e di maggior democrazia perché, secondo un criterio di razionalità procedurale, ad una maggiore rappresentanza di interessi corrisponde un equilibrio nella rappresentanza democratica e un aumento della qualità sostanziale della democrazia, in analogia con la mano invisibile che regola i meccanismi del libero mercato secondo Adam Smith (Smith, 2013).

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La società italiana infatti, è descritta come “vivace, attiva, intraprendente” ed è limitata nell’espressione delle proprie potenzialità da un’amministrazione autoreferenziale e gerarchica che non si adatta a rispecchiarne la natura multiforme e dinamica. Questa visione della società è permeata da un ottimismo antropologico che è affine, secondo Chantal Mouffe (Mouffe, 2005) a quello dei teorici della democrazia deliberativa che teorizzano una società priva dell’agonismo della dialettica politica. Questa analisi è, secondo Mouffe, disattesa nelle conseguenze dei suoi aspetti normativi in quanto irrealistica e basata su premesse errate che non supportano una analisi critica e la verifica empirica. La concezione della società consensuale espressa da Arena, che permea anche il Regolamento, condivide un nodo problematico con le teorie deliberative riguardo il rapporto con il pluralismo e il superamento della tradizionale dialettica politica con espressioni di governance inclusive e policentriche. Anche nella teorizzazione della democrazia liberale di tipo pluralista di Dahl (R. Dahl, 1989) dove, come idealmente prescritto da Tocqueville (Tocqueville, 1999) la democrazia si realizza compiutamente attraverso una coalizione di associazioni e attori collettivi che esercitano un controllo attraverso un potere diffuso. Secondo Arena, il modello che dovrebbe essere adottato dalle amministrazioni, al fine di istaurare un nuovo rapporto con i cittadini, deve basarsi sui concetti di uguaglianza, autonomia e responsabilità. Un corretto rapporto con i cittadini singoli e soprattutto associati è in grado non solo di agevolare la mission amministrativa di soddisfacimento delle loro esigenze ma anche di integrare con nuove risorse e funzioni l’amministrazione pubblica. I cittadini sono infatti descritti come portatori di un surplus di risorse (e mai di deficit!) e a cui il principio di uguaglianza sancito dalla costituzione si adatta in forma negativa, in quanto livella verso il basso la loro possibilità di espressione. L’uguaglianza, per poter essere perseguita, scrive Arena, ha bisogno della valorizzazione delle differenze intese come eterogeneità e non come

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deficit. Questa visione, nonostante la mancanza di riferimenti al mercato e al monetarismo, avvicina la teoria dell’amministrazione condivisa ai principi ispiratori del

New Public Management che realizza uno Stato che “costs less and works better” (Gore

& Peters, 1993). Per Arena il principio di uguaglianza sostanziale è espresso nell’articolo 3 della Costituzione che prescrive “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di

ordine economico e sociale che limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del paese”. Da una lettura in

positivo di questa formulazione si inferisce che per promuovere una condizione di uguali opportunità attraverso lo strumento della pubblica amministrazione, il cittadino deve essere coinvolto come protagonista nell’azione dell’amministrare. In questo modo l’amministrazione condivisa diventa uno strumento per il perseguimento dell’uguaglianza sostanziale delle opportunità e della partecipazione dei cittadini alla vita pubblica. Il secondo concetto costituzionale che trova attuazione nel modello dell’amministrazione condivisa è quello di autonomia. L’articolo 5 della Costituzione recita: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali;

attua nei servizi che dipendono dallo stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i princìpi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento”. Il concetto di autonomia su cui si sofferma Arena non è quello difensivo

dei poteri locali dall’autorità centrale ma “quella che serve a instaurare in una società pluralista rapporti paritarie fra diversi centri di riferimento di interessi, sia pubblici sia privati” (ivi p.47) e che viene definita relazionale. In questa accezione, i diversi centri di riferimento e di interessi si qualificano in base alla loro capacità di rappresentanza e di “soddisfazione di interessi a cui fanno capo”. Il sistema reticolare che ne deriva, come nella co-governance di Kooiman (Kooiman, 2003), si basa su una logica di collaborazione

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che ne garantisce l’equilibrio virtuoso e concilia interesse individuale e generale. L’autonomia relazionale è una conseguenza del pluralismo sociale e risponde ad un criterio di efficienza e di democrazia. Il terzo principio costituzionale su cui si basa l’amministrazione condivisa è quello di responsabilità che Arena non fa derivare da un articolo specifico ma desume implicitamente dall’affermazione del principio di autonomia, a cui è legato da un legame biunivoco. Solo attraverso l’autonomia si può essere responsabili e sono attraverso l’assunzione di responsabilità si può manifestare l’autonomia. Per Arena l’amministrazione condivisa e i rapporti che si istaurano in essa sono estranei alla visione organicistica. L’organicismo è una dottrina dalla forte impronta ideologica che interpreta la società in analogia con un organismo vivente, presupponendo un rapporto di interdipendenza gerarchica tra le varie formazioni sociali e dello Stato, incompatibile con l’individualismo promosso dalla democrazia liberale (N. Bobbio, 2006) Nell’amministrazione condivisa invece vigono delle relazioni volontaristiche (autonome) che rispondono al criterio normativo della collaborazione reciproca in cui i conflitti si risolvono in base all’incontro di domande e offerte. La responsabilità a cui si riferisce Arena è di tipo positivo e non difensivo.