1. Il diritto internazionale – 1.1. L’uso dell’espressione “economia verde” nel quadro della lotta ai cambiamenti climatici e nella prospettiva di promozione dello sviluppo sostenibile: ragioni e limiti concettuali – 1.2. Lo stato dell’arte dell’economia verde dopo il Vertice mondiale “Rio+20”: rilievi critici e prospettive – 2. Il diritto dell’Unione europea – 2.1. La nozione di economia verde – 2.2. L’economia verde e la lotta ai cambiamenti climatici – 2.3. La disciplina dell’economia verde – 2.3.1. La riconducibilità dell’economia verde al diritto primario – 2.3.1.1. I principi generali di derivazione ambientale: in particolare, il principio di integrazione ambientale quale “cardine” per l’economia verde – 2.3.1.2. Segue: l’art. 37 della Carta dei diritti fondamentali e la riaffermazione del principio di integrazione – 2.3.1.3. Segue: la funzione interpretativa e la “giustiziabilità” del principio di integrazione – 2.3.2. L’economia verde e la politica ambientale dell’Unione – 2.3.3. L’economia verde e la politica energetica dell’Unione – 2.3.4. Economia verde e accordi internazionali
1. Il diritto internazionale
1.1. L’uso dell’espressione “economia verde” nel quadro della lotta ai cambiamenti climatici e nella prospettiva di promozione dello sviluppo sostenibile: ragioni e limiti concettuali
Le ragioni dei continui riferimenti alla green economy (traducibile con l’espressione “economia verde”, che si utilizzerà di seguito), molto frequenti nelle attività di natura giuridica e politica con cui l’Unione europea (ma non solo) sta provando a darvi un forte impulso, sono da ricercare preliminarmente prendendo come riferimento il diritto internazionale.
Il costante ricorso a tale espressione testimonia l’importanza che la stessa ormai ha assunto: oggi si parla di economia verde a qualsiasi livello e l’intenzione della comunità internazionale di concentrarsi sull’economia verde è chiara da
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tempo133: basti pensare che già nel 2009 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, nel decidere di organizzare la Conferenza mondiale sullo sviluppo sostenibile a Rio de Janeiro nel 2012, aveva previsto che uno dei temi sarebbe stato proprio l’economia verde134.
Molti Stati e organizzazioni internazionali hanno promosso politiche e attività qualificate come “verdi”, lasciando presumere che il discorso sull’economia verde si fondi su basi comuni, tra cui un’interazione più vigorosa tra economia e ambiente, caratterizzata da un uso decisamente più contenuto delle risorse finite e da una drastica riduzione dell’inquinamento135. Ragionevolmente, una visione condivisa in materia di economia verde parrebbe ancora più logica in un periodo come quello attuale, tenuto conto del fatto che l’economia verde è considerata da molti Stati come una possibile soluzione per uscire dall’odierna crisi economica136.
Tuttavia, la disamina sull’economia verde si scontra da subito con limiti concettuali considerevoli; perciò, conviene innanzitutto premettere quale sia il significato di questo concetto o, almeno, tentare di comprenderne gli aspetti essenziali.
Anche il concetto di economia verde, così come quello di sviluppo sostenibile, sembra essere tanto diffuso quanto incerto137: al momento non esiste
133 L’opera Blueprint for a Green Economy, di B. BARBIER., A. MARKANDYA, W. D.
PEARCE, del 1989 dimostra che l’interesse per l’argomento “green economy” sussiste da più di venti anni.
134 A/RES/64/236, cit., par. 20 (a).
135 Forse, il concetto di economia verde è stato utilizzato principalmente per sottolineare il
riorientamento del settore energetico rispetto alla sfida del riscaldamento globale, come sarà spiegato di seguito, ma la prospettiva si sta espandendo verso altri cicli e settori, come quelli dell’acqua e dei rifiuti, che quindi possono divenire nuovi ambiti di investimento e innovazione. Si veda M. FREY, F. RIZZI, Gestione e governance dei nuovi modelli di servizi nel settore
ambientale ed energetico, in L. CINQUINI, A. DI MININ, R. VARALDO (a cura di), Nuovi modelli di business e creazione di valore: la Scienza dei Servizi, Milano, 2011, p. 232.
136 Le Nazioni Unite avevano già inteso conferire importanza all’economia verde come risposta
alla crisi economica già all’epoca in cui si tenne il Vertice di Copenhagen (2009). Si veda, a questo proposito, il documento intitolato “Green Economy: A Transformation to Address Multiple Crises.
An Interagency Statement of the United Nations System”, disponibile al seguente link
http://www.unep.org/pdf/pressreleases/Green_Economy_Joint_Statement.pd, in cui l’economia
verde non viene né definita né identificata nelle sue componenti, ma presentata come soluzione da realizzare.
137 In dottrina è stato notato che anche il concetto di economia verde serve per cercare di legare tra
loro in maniera coerente interessi e strategie diversi o addirittura contrastanti. L’opinione di BRAND, ad esempio, è che economia verde e sviluppo sostenibile siano “ossimori”. La differenza sta nel fatto che, a venti anni di distanza dalla prima Conferenza di Rio, l’economia verde sembra essere più “attraente” per gli attori socio-economici di maggiore rilievo di quanto lo fosse lo sviluppo sostenibile all’epoca: quest’ultimo, infatti, non è stato raggiunto. L’economia verde, invece, può costituire un volano per nuovi investimenti in un periodo di crisi economica mondiale, anche se l’attuale sistema produttivo non consentirebbe a questo modello di affermarsi con
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una nozione (valevole anche in ambito giuridico) universalmente accettata di economia verde; inoltre, allo stato attuale pare difficile comprendere che cosa s’intenda esattamente con questa espressione o individuarne l’essenza. Citando letteralmente l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, si rinviene che, per economia verde, deve intendersi “an omnibus term, like sustainable development itself”138.
Tale situazione sarebbe in realtà determinata da un disaccordo tra gruppi di Stati: è risaputo che i Paesi più arretrati vivono con timore il passaggio a un sistema “verde”, che a loro modo di vedere comporterebbe più oneri che benefici. È possibile che si verifichi un peggioramento delle condizioni economiche di alcuni Stati, i quali, già soggetti a una grave situazione di povertà, potrebbero non essere in grado di ottenere alcuna crescita in seguito al passaggio a un’economia verde. Il rischio è stato preso in considerazione anche dalle Nazioni Unite, che non nascondono preoccupazioni per quegli Stati che si reggono su economie a bassa flessibilità e contraddistinte da un alto tasso di diseguaglianza139. I Paesi in via di sviluppo temono di accentuare oltremodo la loro dipendenza dagli Stati ricchi, ossia gli unici a possedere, e quindi in grado di trasferire, le tecnologie necessarie per diffondere e affermare l’economia verde su scala mondiale.
Come se non bastasse, i dubbi si estendono anche ad altri aspetti140. Economia verde è una nuova denominazione di attività di impresa già esistenti o è un concetto innovativo anche nella sostanza? Quando si parla di economia verde a quanti e a quali settori ci si riferisce?
semplicità. Si veda U. BRAND, Green Economy – the Next Oxymoron? No lessons Learned from
Failures of Implementing Sustainable Development, in GAIA, Ecological Perspectives for Science and Society, 2012, vol. 21, n. 1, pp. 28-32.
138 Cfr. UN General Assembly, Preparatory Committee for the United Nations Conference on
Sustainable Development, First session, 17-19 May 2010, “Progress to date and remaining gaps in the implementation of the outcomes of the major summits in the area of sustainable development, as well as an analysis of the themes of the Conference”, Report of the Secretary- General, doc. A/CONF.216/PC/2, del 1° aprile 2010, par. 57.
139 Si veda il Rapporto del Segretario Generale delle Nazioni Unite Objective and themes of the
United Nations Conference on Sustainable Development, doc. A/CONF.216/PC/7, 22 dicembre
2010, p. 44. Si noti come venga sottolineata l’importanza di un adeguato accompagnamento delle politiche sociali ai cambiamenti postulati dall’economia verde.
140 Le Nazioni Unite sostengono che vi sia ancora molta incertezza in merito alla nozione di
economia verde, ai principi universali su cui essa dovrebbe reggersi e alle azioni in cui si sostanzia; addirittura, l’economia verde viene spesso confusa con altri concetti simili ma differenti. Si veda, ad esempio, il Rapporto dello United Nations Department for Social Affairs (UNDESA), intitolato “A guidebook to the Green Economy Issue 1: Green Economy, Green Growth, and Low-
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Stanti queste considerazioni, non sorprende che vari Stati abbiano manifestato l’intenzione di definire l’economia verde in funzione delle rispettive priorità nazionali141. Il documento delle cinque Commissioni regionali delle Nazioni Unite del 2011, dal titolo “Joint Statement on behalf of Regional
Commissions at the First Intersessional Meeting of UNCSD”, ad esempio, afferma
che:
“(r)egarding Green Economy in the Context of Sustainable Development and Poverty Eradication, the experience of the Regional Commissions and their exchanges with Member States so far has led to a common understanding that a “green economy” must be defined according to national priorities (…)”142.
Tutto questo significa che l’economia verde spesso viene intesa come un mezzo per raggiungere obiettivi che variano da Stato a Stato. Ad esempio, per molti Stati industrializzati “economia verde” vuol dire opportunità di nuovi posti di lavoro, competitività ed efficienza delle risorse, mentre per i Paesi in via di sviluppo è essenzialmente una soluzione per ridurre la povertà e perseguire uno sviluppo equo143.
In un contesto “magmatico” e confuso, segnato da numerose definizioni diverse (o presunte tali) di economia verde provenienti da altrettante fonti e sintomatiche dell’incertezza che regna in merito al concetto, le Nazioni Unite, all’occorrenza e in più occasioni, hanno provato a elaborare una nozione condivisa di tale espressione. Probabilmente, la definizione cui si fa riferimento con più frequenza è stata fornita dall’UNEP:
“UNEP defines a green economy as one that results in “improved human well-being and social equity, while significantly reducing environmental risks and ecological scarcities” (…).
In its simplest expression, a green economy is low carbon, resource efficient, and socially inclusive. In a green economy, growth in income and employment should be driven by
141 Si veda il Rapporto della Green Economy Coalition intitolato: “Green economy: Everyone’s
talking about it”: An Analysis of the UNCSD Zero Draft Text Submissions”, 2012, disponibile al
seguente link
http://www.greeneconomycoalition.org/sites/greeneconomycoalition.org/files/Analysis%20of%20 UNCSD%20submissions%20for%20Rio%202012%20(F).pdf, p.1. Nel documento vengono esposte le differenti posizioni che alcuni Stati, in condizioni diverse, assumono nei confronti della
green economy.
142 Joint Statement on behalf of Regional Commissions at the First Intersessional Meeting of
UNCSD, New York, January 10 – 11, 2011, disponibile al seguente link http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/ECLAC.pdf, terzo capoverso. Similmente, per quanto concerne lo sviluppo sostenibile, cfr. P. ACCONCI, La “green economy” e la
realizzazione dei diritti dell’uomo alla base dello sviluppo sostenibile, in Diritti umani e diritto internazionale, 2012, p. 603.
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public and private investments that reduce carbon emissions and pollution, enhance energy and resource efficiency, and prevent the loss of biodiversity and ecosystem services”144. Dalla definizione operativa dell’UNEP, si deduce che l’economia verde viene identificata fondamentalmente con i suoi effetti positivi desiderati, ma l’essenza dell’espressione in discorso non viene approfondita in maniera esaustiva.
Ancora non è dato sapere con sufficiente precisione quali siano le componenti dell’economia verde, anche se alcuni punti fermi possono essere distaccati: si sta affermando la teoria secondo cui l’economia verde fa propri contenuti come il basso impatto ambientale e la vasta partecipazione sociale, idonea a determinare una crescita sostenibile; essa, in aggiunta, non può prescindere da una netta riduzione delle emissioni inquinanti (soprattutto di carbonio), da una superiore efficienza energetica che impedisca il verificarsi dell’esaurimento delle risorse e da una maggiore attenzione alle biodiversità per la salvaguardia degli ecosistemi.
In pratica, l’UNEP presenta l’economia verde come un modello di sviluppo economico che, oltre ai benefici ottenuti da un certo regime di produzione, tiene conto anche dell’impatto ambientale e dei potenziali danni creati dall’intero ciclo di trasformazione.
Il modello “economia verde” considera anche le esternalità negative che si identificano con i danni o le depauperazioni ambientali, prevedendo l’internalizzazione dei costi che derivano da queste forme di degrado. Pertanto, la crescita del reddito e dell’occupazione sono guidate da investimenti pubblici e privati che al contempo mirano alla riduzione dell’inquinamento, all’aumento delle energie rinnovabili, all’efficienza delle risorse e al contenimento della perdita di biodiversità145.
144 Rapporto UNEP Towards a Green Economy:Pathways to Sustainable Development and
Poverty Eradication, 2011, p. 16. Si veda anche: Joint Statement on Behalf, cit.: “Commissions
coincide that within the definition proposed in the preview to the Green Economy Report – whereby a green economy is one “that results in improved human wellbeing and reduced inequalities overt the long term, while not exposing future generations to significant environmental risks and ecological scarcities”. Analogamente, si veda il rapporto di OXFAM, United Nations
environmental Programme (UNEP), United Nations Global Compact (UNGC), World Institute Research (WIR), intitolato: Adapting for a Green Economy: Companies, Communities, and Climate Change. A Caring for Climate Report, 2011, disponibile al seguente link
http://www.unglobalcompact.org/docs/issues_doc/Environment/climate/C4C_Report_Adapting_fo r_Green_Economy.pdf, pp. 9-10.
145 Cfr. Governing Council of the United Nations Environment Programme, Twenty-fifth session of
the Governing Council (Nairobi, 16-20 February 2009), “Global Ministerial Environment ForumBackground paper for the ministerial consultations Discussion paper presented by the
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Tuttavia, lasciando momentaneamente da parte i fattori che riecheggiano il complessivo stato di indeterminatezza del campo d’indagine, si evidenzia un aspetto soverchiante, che di fatto ispira l’evoluzione dell’economia verde nel diritto internazionale: l’economia verde costituisce uno degli strumenti per il raggiungimento dello sviluppo sostenibile. Tale concezione si è affermata negli ultimi anni, come emerge in modo emblematico da un rapporto del Segretario generale delle Nazioni Unite in cui si legge quanto segue: “green economy (…) comprises a suite of economic instruments that could harness economic activity in support of one or more sustainable development goals”146.
Numerosi Stati concordano su questo collegamento funzionale, che vede l’economia verde quale mezzo tendente al fine dello sviluppo sostenibile147. Ciò comporta innanzitutto una necessaria integrazione tra i tre pilastri dello sviluppo
Executive Director Globalization and the environment – global crises: national chaos?”, doc.
UNEP/GC.25/16, del 24 dicembre 2008, parr. 33-40. Si veda anche A. STEINER, Eleventh
Annual Grotius Lecture Series: Focusing on the Good or the Bad: What Can International Environmental Law Do to Accelerate the Transition Towards a Green Economy?, in American University International Law Review, 2010, pp. 847-848.
146 Doc. n. A/CONF.216/PC/2, cit., p. 57. Sull’argomento, si veda, a titolo di esempio, anche il
Rapporto UNEP Towards a Green Economy, cit., p. 19, in cui si puntualizza che: “(i)n sum, moving towards a green economy must become a strategic economic policy agenda for achieving sustainable development. A green economy recognizes that the goal of sustainable development is improving the quality of human life within the constraints of the environment, which include combating global climate change, energy insecurity, and ecological scarcity”. Dal documento Joint
Statement on Behalf, cit. emerge che l’economia verde è: “a driver of sustainable development
enabling the convergence of its three pillars; and must promote not only the eradication of poverty but also social inclusion and the reduction of inequalities”. Secondo il Rapporto Green Economy, cit., p. 2: “(o)ur vision is one of a resilient economy that provides a better quality of life for all within the ecological limits of the planet. Our mission is to accelerate a just transition to a green and fair economy. As such, for us, a green economy is founded on the principles of: 1) Sustainable development; 2) Equity and poverty alleviation; 3) Resilience; 4) Inclusiveness; 5) Environmental limits”. Si veda anche: United Nations Conference on Trade and Development, Background note
prepared by the UNCTAD secretariat for the Ad Hoc Expert Meeting on “The Green Economy: Trade and Sustainable Development Implications”, 7-8 October 2010, Geneva, Switzerland, doc.
UNCTAD/DITC/TED/2010/2, par. 33: “(a)lthough there is no generally accepted definition of a green economy, the green economy could be viewed as a pathway to sustainable development, rather than an alternative concept that would redefine the traditional meaning of sustainable development within the context of the UNCSD. Therefore a commonly agreed upon definition of what a green economy constitutes needs to be first developed by the international community, whilst acknowledging that a green economy cannot be a one-size-fits-all model for sustainable development. A green economy needs to go beyond simply shifting to a low-carbon economy, and it must reinforce the interdependence between the economic, social and environmental pillars of sustainable development. Disparities between developed and developing countries need to be reflected in the transition towards a green economy, and enough policy space should be provided for States wanting to pursue their chosen national policies”. Si segnala anche J. FISKEL, S. C. FULTON, J. S. GOLDEN, N. C. HAWKINS, A. D. HECHT, H. LEUENBERGER, T. E. LOVEJOY, T. F. YOSIE, Creating the Future We Want, in Sustainability: Science, Practice, &
Policy, 2012, vol. 8, disponibile al seguente link: http://sspp.proquest.com/static_content/vol8iss2/1203-002.hecht.pdf, pp. 5-6.
147 Si veda in particolare il Rapporto Green economy, cit., ove al p. 4 viene messo in risalto questo
aspetto comune tutt’altro che marginale, se si pensa alle divergenze tra Stati circa il contenuto dell’economia verde.
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sostenibile, i quali devono essere messi in comunicazione tra loro, anziché trattati separatamente148; più precisamente: “(t)he concept of the green economy is one of the several mutually complementary constructions that have emerged in recent years to enhance convergence between the different dimensions of sustainable development”149.
Le strategie “verdi” dovranno perciò insistere sul rafforzamento del pilastro ambientale, che, secondo l’opinione di molti, è quello che necessita di maggiore attenzione, a causa del persistente stato di degrado delle condizioni odierne dell’ambiente, specie se si considerano inquinamento atmosferico e uso smisurato delle risorse.
1.2. Lo stato dell’arte dell’economia verde dopo il Vertice mondiale “Rio+20”: rilievi critici e prospettive
La comunità internazionale ha compreso che l’economia verde sta acquisendo un indiscutibile rilievo e che il concetto deve essere adeguatamente specificato e tradotto in prassi tramite l’introduzione di obiettivi concreti. Pertanto, la stretta relazione tra economia verde e sviluppo sostenibile è divenuto uno dei due temi centrali della Conferenza delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 2012, che ha rappresentato un momento (teoricamente) fondamentale per l’affermazione del concetto di economia verde, siccome è la prima volta che l’argomento è stato affrontato a livello mondiale.
Nella Dichiarazione finale degli Stati partecipanti, “The Future We Want”, si conviene da subito su un aspetto ormai acclarato:
“(…) we consider green economy in the context of sustainable development and poverty eradication as one of the important tools available for achieving sustainable development and that it could provide options for policymaking but should not be a rigid set of rules. We emphasize that it should contribute to eradicating poverty as well as sustained economic growth, enhancing social inclusion, improving human welfare and creating opportunities for employment and decent work for all, while maintaining the healthy functioning of the Earth’s ecosystems”150.
148 Si veda il Rapporto dello United Nations Environment Management Group (UNEMG) intitolato
“Working towards a Balanced and Inclusive Green Economy: a United Nations System-wide
Perspective”, 2011, disponibile al seguente link
http://www.unemg.org/Portals/27/Documents/IMG/GreenEconomy/report/GreenEconomy- Full.pdf, p. 40.
149 Rapporto Progress to date, cit., p. 43.
150 The Future We Want, cit., par. 56. In precedenza, durante la fase negoziale del documento in
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Più nel dettaglio, la Dichiarazione specifica che l’economia verde nel contesto dello sviluppo sostenibile e dello sradicamento della povertà, è destinata a incidere in positivo sulla gestione mondiale delle risorse naturali, che quindi avverrebbe in modo sostenibile e con una forte riduzione dell’impatto ambientale, aumentando così l'efficienza delle risorse e riducendo gli sprechi151.
Le politiche aventi ad oggetto l’economia verde non possono prescindere dall’attenzione agli Stati più arretrati, in particolare alle esigenze di crescita, e non devono concretizzarsi in azioni meramente individuali portate avanti da singoli Stati. Non è trascurabile l’avere precisato che l’economia verde non potrà risolversi in un mezzo di discriminazioni arbitrarie o ingiustificate o di restrizioni dissimulate al commercio internazionale e che le misure per affrontare problemi ambientali transfrontalieri o globali dovranno basarsi, nel limite del possibile, sul consenso internazionale152. Inoltre, probabilmente per placare le preoccupazioni degli Stati più poveri, si concorda sulla necessità di contribuire a colmare il