1. Attività di servizi ed economia verde: un’introduzione orientativa – 2. La libera prestazione dei servizi: aspetti generali – 2.1. Il diritto originario: gli articoli 56 e seguenti del TFUE – 2.2. Il diritto derivato: la direttiva 2006/123/CE – 2.2.1. Brevi considerazioni sul rischio di “environmental dumping” nella proposta della direttiva 2006/123/CE – 3. I regimi applicabili ai servizi di economia verde – 3.1. I servizi inclusi nel campo di applicazione della direttiva 2006/123/CE – 3.2. I servizi esclusi dal campo di applicazione della direttiva 2006/123/CE – 3.3. Un esempio di sovrapposizione di discipline in materia di servizi di economia verde: le “ESCO” – 4. I servizi “pubblici”: elementi introduttivi sui servizi di interesse generale (SIG) – 4.1. I servizi di interesse economico generale (SIEG): considerazioni sostanziali – 4.2. Il regime giuridico applicabile ai SIEG – 4.3. I servizi universali – 5. L’economia verde quale possibile limite al mercato interno (dei servizi) – 5.1. Deroghe ex art. 36 TFUE ed esigenze imperative: le conseguenze della giurisprudenza Cassis de Dijon – 5.2. La tutela dell’ambiente come esigenza (particolarmente) imperativa – 5.3. Il caso PreussenElektra: la tutela dell’ambiente come esempio “speciale” di esigenza imperativa? – 5.4. Tutela dell’ambiente come esigenza imperativa nel mercato dei servizi – 5.5. Riflessioni conclusive
1. Attività di servizi ed economia verde: un’introduzione orientativa
In questa sede l’analisi della relazione tra economia verde e mercato dell’Unione cessa di essere condotta considerando il rapporto di strumentalità che lega il secondo alla prima per favorirne l’affermazione e la diffusione; l’obiettivo diviene appurare come l’economia verde si interfaccia con il mercato interno allorché vengono in rilievo attività di servizi che possono essere erogate su scala europea. I profili d’indagine serviranno a ricostruire possibili scenari che si ritiene possano caratterizzare in maniera del tutto singolare il processo di metabolizzazione dell’economia verde nell’ambito che per la Comunità e l’Unione è stato tradizionalmente più importante: il mercato interno.
Per dovere di precisione, si ribadisce che non si vaglieranno le modalità con cui l’economia verde si insinuerebbe in tutte e quattro le libertà fondamentali del mercato dell’Unione, preferendo concentrare la trattazione sulla circolazione dei servizi e, in misura minore e comunque accessoria, alla libertà di stabilimento:
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l’oggetto in senso stretto di questa sezione saranno quindi le attività di servizi di economia verde, siano esse fornite in via transfrontaliera o da un soggetto che intenda avvalersi della libertà di stabilirsi presso uno Stato membro diverso da quello di origine.
Si intende introdurre l’argomento enfatizzando dapprima due aspetti. Il primo: il mercato dei servizi è la fonte più consistente di indotto per l’Unione europea, poiché da esso promana all’incirca il 70% del prodotto interno lordo e dell’occupazione dell’Unione. Il secondo: nonostante la materia sia ancora caratterizzata da profonde incertezze di vario tipo, si è rilevato che l’Unione sta mettendo in atto numerose iniziative per determinare il passaggio a un’economia verde, concependo questo modello come centrale anche e soprattutto in una prospettiva di crescita.
Da questi semplici dati di fatto non sembra difficile poter concludere che per l’Unione europea i servizi di economia verde rappresentino una combinazione vincente. La promozione dell’economia verde è destinata a incidere sulla circolazione dei servizi, poiché adeguare le esigenze di crescita alla sfida ai cambiamenti climatici per raggiungere uno sviluppo sostenibile significa stimolare la domanda e l’offerta di nuovi servizi (e l’affermazione di figure professionali), oltre che la rivisitazione di altri già esistenti; detto altrimenti, l’economia verde, se sostenuta adeguatamente, sarà in grado di favorire l’apertura di spazi del mercato interno nei quali potranno validamente inserirsi più operatori. Tuttavia, riproporsi di analizzare le attività di servizi che permettono all’economia verde di propagarsi nel mercato interno, implica porsi il quesito di cosa effettivamente siano i servizi di economia verde. La domanda non è per nulla superflua, perché in base alla tipologia di servizio che si prende in esame conseguono discipline giuridiche alternative e idonee a incidere in misura diseguale sul grado di libera circolazione. Perciò, prima di addentrarsi nelle questioni giuridiche che accompagnano la diffusione dell’economia verde nel mercato dell’Unione sotto forma di attività di servizi, occorre fare luce su questo aspetto di natura prevalentemente tecnica.
Sulla categoria dei servizi di economia verde, spesso riassunti tramite un’accezione di impatto mediatico superiore come “servizi verdi”, ricadono gli effetti dei limiti nozionistici del concetto stesso di economia verde, dei quali si è dato conto nel secondo capitolo della tesi. Semplicemente, se non è possibile
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avvalersi di una definizione operativa di economia verde, è parimenti impensabile potersi riferire a un insieme lineare ed omogeneo di attività quando si parla di servizi verdi. Giustificata in primo luogo dal principio/obiettivo dello sviluppo sostenibile e guidata dal principio di integrazione ambientale, l’economia verde si estende a molteplici settori di intervento dell’Unione per determinare una crescita economica che sia al tempo stesso realizzata nel rispetto dell’ambiente. Eppure, economia verde e tutela ambientale non sono sinonimi, benché quest’ultima costituisca parte dell’essenza del modello in discorso, dovendosi allora escludere che i servizi verdi siano solo ed esclusivamente i servizi ambientali: i servizi di economia verde abbracciano vari settori, prestandosi a una regolamentazione giuridica variegata.
Dagli esempi che la pratica rivela, le attività di servizi suscettibili di essere valutate economicamente e tendenti a incidere in positivo sulla qualità dell’ambiente non solo esulano ampiamente dal più ristretto raggruppamento dei servizi ambientali, ma possono essere realizzate secondo modalità e finalità (immediate) divergenti. A tal fine, si individuano due sotto-categorie principali di servizi riferibili all’economia verde.
La tipologia di servizi verdi più propriamente ascrivibile al concetto di cui ci si sta occupando include quelle attività direttamente poste in essere per minimizzare l’impatto ambientale di altri soggetti esercenti attività lungo la filiera dei processi produttivi (tecnicamente, si parla di green business). Tali servizi possono avere natura pubblica o privata, riferirsi a materie differenti (ad esempio, ambiente, energia, trasporti, rifiuti, ciclo dell’acqua, edilizia487) ed essere eseguiti in modi diversi488, ossia da prestatori che intendono stabilirsi in un altro Stato
487 Soffermandosi brevemente su un settore apparentemente estraneo all’economia verde, ossia
l’edilizia, si pensi all’importanza di attività ad esso collegate, quali la produzione di impianti o componentistica per impianti di riscaldamento, cogenerazione, di depurazione, trattamento acque, o la produzione di materiali innovativi come isolanti termici o acustici nonché di tecnologie per la produzione di materiali dall’elevato contenuto di materia prima riciclata.
488 Riportando l’analisi ai paragrafi sugli strumenti finanziari aventi impatto sullo sviluppo
dell’economia verde, si pensi, ad esempio, a tutte le attività che possono essere oggetto dei finanziamenti erogati da “Orizzonte 2020”, il nuovo programma quadro per la ricerca e l'innovazione. Orizzonte 2020 mira anche all’avanzamento nella sfida ai cambiamenti climatici e all’innalzamento del livello di protezione ambientale; annovera tra i propri obiettivi specifici l’avviamento di una transizione verso l’eco-innovazione, l’uso efficiente delle risorse naturali (da rendere effettivo anche in materia di trasporti su scala europea), la riduzione del consumo di energia e delle emissioni di carbonio, la produzione di energia elettrica a costi contenuti e a basse emissioni, la creazione e diffusione di tecnologie ambientali ed energetiche. Tali fini postulano la diffusione di attività cruciali, di cui si formulano alcuni esempi: ricerca e sperimentazione su larga scala di nuovi concetti, soluzioni e sistemi (tecnologici e non) efficienti, socialmente accettabili e accessibili per la gestione energetica degli edifici con emissioni prossime allo zero; ricerca,