CAPITOLO II: Spesa in R&S: dal contesto Europeo al caso Sardegna
2.3 Gli effetti della L.R n.7 del 2007 sul bilancio della spesa
Alla luce dei risultati finora ottenuti appare fondamentale scendere nel dettaglio e analizzare, partendo dai dati contabili di bilancio, il contributo finanziario erogato dall’amministrazione regionale per le politiche a sostegno della ricerca e dell’innovazione. Prima di dettagliare l’analisi è opportuno ricordare che al fine di garantire una gestione trasparente delle risorse finanziarie e portare il sistema pubblico al livello di accountability delle più avanzate democrazie europee, con le leggi 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) e nel decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), anche la Regione Sardegna ha intrapreso, già dal 2006, un percorso innovativo nella direzione indicata dalla normativa, attraverso una profonda riforma della legge regionale di contabilità; ma è solo nel 2014 che ha aderito – in via sperimentale – all’adozione del bilancio armonizzato19 al fine di
assicurare un equilibrio tra entrate e spese ma soprattutto in funzione del venir meno del così detto “patto di stabilità” nella gestione della spesa. Tra le altre disposizioni contenute nel provvedimento deliberativo della Giunta Regionale è compresa anche l’adozione del principio del bilancio consolidato e l’adozione della contabilità economico-patrimoniale per gestire e inserire anche le risultanze degli enti pubblici collegati.
Alla luce di queste precisazioni emerge come le risultanze emerse nei precedenti paragrafi siano riferibili alla spesa totale effettuata sul territorio regionale da una pluralità di soggetti a vario titolo coinvolti nella gestione della cosa pubblica: Stato, Enti Nazionali, Amministrazione Regionale, Amministrazioni territoriali locali, i vari enti territoriali ecc. In altri termini il DPS fornisce, nelle proprie elaborazioni, il dettaglio delle spese sostenute in un dato territorio per ciascuna voce di spesa da una pluralità di soggetti. Il passaggio concettuale che ci si propone è quello di capire in primo luogo chi siano tali soggetti ma, ancor più, quale sia il peso specifico di ciascuna contribuzione, per il raggiungimento degli obiettivi di spesa e si vuole, pertanto, porre l’accento sulle spese sostenute dall’amministrazione regionale (in senso stretto) in R&S nel corso degli anni.
Considerando esclusivamente la spesa pubblica dell’Amministrazione Regionale rispetto all’ammontare complessivo della spesa consolidata, così come fornita dai CPT, l’analisi si è concentrata sui circa 30 capitoli di bilancio, suddivisi tra le diverse direzioni generali e riconducibili alla macro categoria “Ricerca e Sviluppo”, cosi come rappresentata nella classificazione data dal DPS. L’obiettivo è quello di studiare la causa determinante degli elevati livelli di spesa nella Regione Sardegna, rilevati a partire dal 2009 rispetto alle altre
19 DGR N. 20/16 del 3.6.2014: Armonizzazione contabile della Regione Autonoma della Sardegna.
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regioni italiane. Nei grafici riportati di seguito emerge come la causa principale degli alti livelli di spesa sia riconducibile al pesante contributo sul bilancio regionale della spesa in R&S. Riclassificando su una scala di 100 la spesa totale in ricerca e sviluppo, viene indicato il trend di spesa, così come emerso dai dati del bilancio regionale e, come differenza, dalle altre contribuzioni del consolidato sui dati dei conti pubblici territoriali.
Il primo grafico considera il totale della spesa in R&S e mette in evidenza con chiarezza un trend di crescita della contribuzione regionale rispetto a quella di altri enti, con un’inversione nella percentuale di composizione a partire dal 2009. Le linee di tendenza logaritmiche e l’R2 fanno emergere una forte rappresentatività della tendenza.
Scomponendo nuovamente la spesa in R&S (spese correnti e in conto capitale) emerge chiaramente come l’effetto appena descritto sia imputabile totalmente alla spesa corrente, in cui si conferma l’inversione di tendenza della composizione a partire dal 2009. Le spese in conto capitale evidenziano, invece, un andamento altalenante, con un trend di crescita continuo della spesa Regione Sardegna e di decremento della restanti tipologie di contribuzione pubblica.
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Grafico 10. Trend della Spesa Totale in R&S per tipologia di soggetto erogante
Fonte: Elaborazioni su dati Bilancio RAS
Grafico 11. Trend della Spesa Corrente e Capitale in R&S per tipologia di soggetto erogante
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Ciò che emerge molto chiaramente è come, a partire dal 2009, vi sia stato uno shock nel trend di spesa dovuto all’immissione da parte dell’organo di governo regionale di ingenti risorse a favore degli investimenti in ricerca e innovazione in Sardegna e come tale fenomeno riguardi per lo più il conto delle partite correnti rispetto ai movimenti di capitale. Considerando le eleaborazioni e le analisi fin qui proposte si possono schematizzare i principali risultati come segue:
- L’analisi delle serie storiche delle macro voci di spesa R&S evidenzia per la Sardegna un trend di crescita delle voci di spesa rispetto alle altre regioni del Mezzogiorno, che raggiunge il valore massimo nel 2009;
- I valori relativi dei livelli di spesa pro capite e in rapporto al PIL in Sardegna sono molto vicini alla media nazionale, in particolar modo per le partite correnti;
- Analizzando i soggetti che contribuiscono alla deteminazione della spesa in R&S della Sardegna si rileva come l’incremento sia dovuto, per la sua totalità, alla maggior contribuzione da parte dell’amministrazione regionale rispetto alle contribuzioni statali e degli altri soggetti;
- La maggior contribuzione regionale è totalmente riconducibile alla spesa effettuata sulle partite correnti rispetto alle spese in conto capitale;
- Emerge come l’aumento della spesa pubblica in R&S, con particolare riferimento alle spese correnti,, sia stato generato da un fattore esogeno, che verrà analizzato nelle sezioni successive.
Per comprendere l’entità del fenomeno e la causa determinante del differenziale nella spesa corrente dell’amministrazione regionale, l’analisi prosegue studiando i Centri di Responsabilità Amministrativa (CdR)20 coinvolti. Limitatamente al periodo 2008 – 2013 si
nota come gli Assessorati interessati in attività di ricerca e sviluppo siano – in Regione Sardegna –sostanzialmente tre: la Presidenza della Regione, l’Assessorato della Programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio e, seppur marginalmente, quello quello dell'Igiene e sanità e dell'assistenza sociale. Il dato più evidente è come, nel periodo 2008 – 2013, su un totale di spesa in R&S di circa 360 milioni, circa l’80% sia riconducibile alle attività in capo all’Assessorato della Programmazione e, più specificatamente, al Centro Regionale di Programmazione (CRP). Contestualmente, a partire dal 2009, si rileva un forte picco associato ad una costante riduzione degli stanziamenti in capo alla Presidenza, a causa di un trasferimento di competenze tra uffici dell’amministrazione regionale.
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Nella pubblica Amministrazione si hanno centri di responsabilità in ogni caso in cui è possibile individuare un responsabile economico dei fattori produttivi allocati presso il centro,
indipendentemente dalla responsabilità formale o gerarchico funzionale.
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Grafico 12. Spesa Corrente in R&S per CdR e anno (valori/100)
Fonte: Elaborazioni su dati Bilancio RAS
Affinando l’analisi mediante identificazione delle competenze attribuite al CRP e in qualche misura riconducibili ad aspetti legati all’innovazione e alla ricerca, compaiono due grandi asset strategici afferenti a due funzioni specifiche svolte dagli uffuci: la prima riconducibile al gruppo di Lavoro dei Programmi Comunitari Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), la seconda al Gruppo di lavoro su Ricerca e Innovazione. Il primo ha competenze sulla redazione, gestione e attuazione dell’interno programma operativo del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, in cui rientrano a pieno titolo anche le politiche inerenti la ricerca e l’innovazione finanziate dall’Unione Europea attraverso i finanziamenti indiretti. Il secondo si occupa della gestione delle attività connesse alla promozione della ricerca e dell’innovazione derivante dai fondi nazionali (APQ) e regionali.
Dopo aver individuato l’esistenza del differenziale di crescita della spesa e il soggetto amministrativo responsabile delle attività incaricato di svolgere le funzioni di sostegno della ricerca, l’analisi si concentra sui singoli capitoli di bilancio al fine di identificare univocamente le iniziative che hanno portato la Regione Sardegna a distinguersi dalle altre regioni del Mezzogiorno nella spesa in Ricerca e Sviluppo. In questo contesto un solo assessorato ha gestito, in circa 6 anni di attività, risorse pari a 290 milioni di euro esclusivamente dedicate alla R&S. Nella tabella sottostante è riportata la ripartizione, distinta per ciascuna annualità, dei capitoli di spesa interessati nelle varie linee di intervento.
Dal grafico sottoriportato emerge molto chiaramente come circa il 60% delle risorse totali siano riconducibili agli stanziamenti originati dal provvedimento normativo della Legge Regionale 7/2007, la quale finanzia appunto la ricerca e l’innovazione in Sardegna. L’altra componente rilevante deriva dall’utilizzo delle risorse rinvenienti dal ProgrammaOoperativo FESR 2000 – 2006 e, nella misura del 6%, anche dal Programma Operativo FESR 2007 – 2013, ormai giunto al termine.
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Altra considerazione interessante riguarda i soggetti beneficiari delle risorse, rappresentati nel grafico a torta sottostante. La ripartizione evidenzia una forte concentrazione di risorse a favore delle due università dell’isola, con una percentuale vicina al 50%, a cui si aggiungono le risore destinate agli altri enti di ricerca e agenzie regionali e nazionali, tra cui il CNR.
Tabella 2. Spesa in R&S del CRP per tipologia intervento e annualità (valori/1000)
Interventi 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Totale
APQ Ricerca e Innovazione 1.138 4.778 3.800 140 - - 9.855 L.R. N. 7 del 2007 (*) - 13.819 35.073 31.891 39.642 24.433 144.857 P.O. FESR 2007/2013 - - 1.675 2.310 1.050 9.743 14.778 P.O. FESR 2000 - 2006 15.678 41.636 750 400 - - 58.464 Altro 345 6.540 3.586 6.908 7.252 9.488 34.118 Totale complessivo 17.161 66.772 44.884 41.648 47.943 43.664 262.072
NB: di cui 24 milioni totali rendicontati sul FSE 2007 - 2013
Fonte: Elaborazioni su dati Bilancio RAS
Grafico 13. Spesa in R&S del CRP per tipologia intervento
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Grafico 14. Ripartizione della spesa in R&S soggetto beneficiario
Fonte: Elaborazioni su dati Bilancio RAS
Concludendo l’analisi sui flussi finanziari destinati alla R&S – in modo particolare della parte corrente – emerge come i differenziali nei livelli di spesa della Regione Sardegna per gli anni 2009 – 2013, rispetto alle altre regioni del Mezzogiorno, siano per la gran parte riconducibili ad uno specifico provvedimento normativo, appunto la Legge Regionale 7 agosto 2007, n. 7, che si pone come obiettivo quello di razionalizzare gli interventi e unificare le competenze in materia di ricerca scientifica e innovazione tecnologica presso l’Assessorato Regionale della Programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio. Lo scostamento temporale di circa due anni, tra l’anno di promulgazione della legge ed i conseguenti provvedimenti di spesa, è dovuto, per il primo anno, all’adeguamento del bilancio per gli stanziameti del 2008 e, successivamente, all’effettiva spesa sostenuta soltanto a partire dal 2009.
Alla luce di quanto emerso finora sembra opportuno approfondire il lavoro di indagine su questo specifico provvedimento normativo, indentificandone obiettivi e modalità di funzionamento, fornendo un quadro di dettaglio dei singoli interventi e bandi attuati in questi anni di attività della legge..
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