IL QUADRO NORMATIVO EUROPEO E IL COMMERCIO DI ARMI CONVENZIONAL
3. Gli embarghi militari istituiti dall’Unione europea e gli obblighi che sorgono in capo agli Stati membri.
1. Gli embarghi militari istituiti dall’UE: la cornice giuridica391
Oltre alle norme contenute nei Trattati istitutivi e nel diritto derivato dell’Unione sin qui analizzato, il commercio di armi dei Paesi membri dell’Unione europea è regolato anche dalle decisioni consiliari che istituiscono regimi di embargo militare nei confronti di Stati terzi.
Prima di avviare un’analisi giuridica del quadro normativo che regola l’adozione di tali atti, è bene premettere che, l’imposizione di embarghi militari da parte dell’UE può rappresentare sia una misura necessaria per dare attuazione alle risoluzioni del Consiglio di
391 Per approfondire il tema delle sanzioni in ambito europeo, si consiglia la lettura di, BORLINI L,eSILINGARDI
S., Defining Elements and Emerging Legal Issues of EU 'Sanctions, in SSRN Electronic Journal, 2018; CAMERON I., EU
Sanctions and Defence Rights, in New journal of European Criminal Law, 2015, vol. 6, n. 3,; GIUMELLI F., How EU
Sanctions Work: a New Narrative, in Institute for Security Studies, Chaillot paper n. 129, May 2013; GEBERT K., Shooting
in the Dark? Eu Sanctions Policies, in European Council on Foreign Relations/71, January 2013.PORTELA C., European
Union Sanctions and Foreign Policy. When and Why do They Work?, New York, 2010; GADJANOVA E., Coercing,
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sicurezza delle Nazioni Unite adottate ai sensi del Capitolo VII della Carta392, sia, come è
avvenuto in altre circostanze, una manifestazione del potere sanzionatorio autonomo di cui gode l’Unione in virtù delle sue competenze in ambito PESC. Attraverso l’esercizio di tali competenze, infatti, l’Unione non solo può estendere ed integrare gli embarghi militari adottati dall’ONU ma può anche istituire dei regimi sanzionatori motu proprio393.
A margine di questa breve ma necessaria premessa, andiamo ora ad analizzare qual è la cornice giuridica che disciplina, nel diritto dell’Unione, l’istituzione degli embarghi militari e quali sono gli obiettivi che l’UE si prefigge attraverso l’imposizione di questa tipologia di regimi sanzionatori394.
Avviando la nostra analisi da un dato di fatto evidente, si potrebbe affermare che gli embarghi militari, come le altre misure restrittive utilizzate dall’UE, costituiscono uno strumento essenziale per garantire l’efficacia dell’azione esterna dell’Unione e l’attuazione della Politica estera e di sicurezza comune (PESC)395. In qualità di strumento utile alla realizzazione
392 A questo proposito, è bene precisare che l’Unione, non essendo uno Stato membro delle Nazioni Unite, non
sarebbe formalmente vincolata alle decisioni assunte dal Consiglio di sicurezza ai sensi del diritto onusiano. A questo proposito, è doveroso notare, però, che il Trattato sull’Unione europea stabilisce in maniera inequivocabile, che l’azione esterna dell’Unione deve fondarsi, tra le altre cose, anche sui principi della Carta delle Nazioni Unite. In queste senso, si vedano gli artt. 3, 21 e 42 del TUE. Su questo aspetto, si è espressa anche la Corte europea di Giustizia nel noto caso Kadi, C-402/05P and C-415/05P Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat
International Foundation v Council and Commission, dove ha affermato, dapprima, che “Tale effetto obbligatorio delle
risoluzioni in parola, derivante da un obbligo di diritto internazionale, non si impone alla Comunità, poiché essa, in quanto tale, non è direttamente vincolata alla Carta delle Nazioni Unite”, poi ha specificato che i regolamenti di attuazione di tali risoluzioni non si sottraggono al sindacato della Corte che è chiamata a verificarne la conformità rispetto al diritto comunitario.
393 In questa prospettiva, CAMERON I., EU Sanctions and Defence Rights, cit., p. 335, ha sottolineato che “The EU implements United Nations Security Council (UNSC) targeted sanctions and has its’ own “autonomous”, sanctions”. In maniera
simile, si veda anche BARATTA R., International Peace and Security as a Normative Value of the EU Foreign Policy – CSDP
missions, in SCISO E.,BARATTA R.,MORVIDUCCI C. (a cura di), I valori dell’Unione europea e l’azione esterna, Torino,
2016, pp. 86 ss.
394 Gli embarghi militari costituiscono soltanto una delle tante misure restrittive che l’Unione può adottare al fine
di raggiungere i propri obiettivi in materia di politica estera e di sicurezza. In questo senso, si fa notare che la copiosa prassi sull’argomento dimostra come l’UE abbia adottato, nel corso del tempo, misure sanzionatorie di vario genere, di carattere finanziario, economico nonché restrizioni alla libertà di circolazione.
395 Ciò è quanto affermato nel recente rapporto del Parlamento europeo dal titolo “EU sanctions: A key foreign and security policy instrument” dove si sostiene, senza mezzi termini, che “Sanctions have become an increasingly central element of the EU's common and foreign security Policy”. A conclusioni simili si giunge se si guarda al contenuto giuridico delle
decisioni consiliari istitutive di embarghi militari. Tali risoluzioni, infatti, trovano il loro fondamento giuridico proprio nell’art. 29 del TUE, ai sensi del quale il Consiglio, nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, definisce “la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica”. A titolo di esempio, si può consultare la Decisione 2011/357/PESC del Consiglio del 20 giugno 2011 che modifica la decisione 2010/639/PESC relativa a misure restrittive nei confronti di determinati funzionari della Bielorussia; la Decisione 2011/273/PESC del Consiglio del 9 maggio 2011 relativa a misure restrittive nei confronti della Siria; Decisione 2010/638/PESC del Consiglio del 25 ottobre 2010 concernente misure restrittive nei confronti della
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della PESC, l’istituzione degli embarghi militari è disciplinata, in primo luogo, dall’art. 21 del TUE secondo cui “L’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale”396.
A ben vedere, i valori richiamati dall’art. 21 svolgono una duplice funzione: da un lato rappresentano i principi che debbono ispirare ogni azione dell’Unione in materia di politica estera, ivi compresa l’istituzione di embarghi militari; dall’altro costituiscono gli obiettivi che l’Organizzazione si prefigge di promuovere nelle relazioni con il resto del mondo.
In aggiunta, è doveroso notare che tali principi coincidono in larga parte con i valori fondativi dell’Unione europea enunciati nell’art. 2 del TUE. Stando alla lettera della norma, infatti, tali valori sono rappresentati “dal rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze”. La promozione all’esterno di tali valori è assicurata non solo dall’art. 21 del TUE, che abbiamo appena richiamato, ma anche dall’art. 3, par. 5 del TUE a tenore del quale “Nelle relazioni con il resto del mondo, l’Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi” (art. 3, par. 5)397
Alla luce delle brevi considerazioni sinora proposte possiamo affermare che l’adozione degli embarghi militari da parte dell’UE rappresenta non solo uno strumento utile (ma non
Repubblica di Guinea. Per quanto riguarda le opinioni dottrinali, esse sono omogenee nel ritener che “the European
Union (EU) has made extensive use of sanctions as a foreign policy tool”. Citazione estratta da, BORLINI L.,eSILINGARDI S.,
Defining Elements and Emerging Legal Issues of EU Sanctions, cit., p. 1. In maniera simile, GEBERT K., Shooting in the
Dark? Eu Sanctions Policies, cit., p. 1, ha affermato che “Sanctions are becoming one of the European Union’s favourite foreign- policy tools”.
396 Per approfondire il tema dei valori posti alla base dell’azione esterna dell’Unione, si consiglia la lettura di PECH
L., Rule of law as a guiding principle of the European Union’s external action, a cura dell’ Inter-University Institute for Public and
Private International and Eropean Law, Cleer Working Papers, 2012/3; MORVIDUCCI C., I valori dell’azione esterna nella
prassi PESC, in SCISO E., BARATTA R., MORVIDUCCI C. (a cura di), I valori dell’Unione europea e l’azione esterna,
Torino, 2016, p. 35 ss.
397 Testualmente, l’art. 3 stabilisce che “[n]elle relazioni con il resto del mondo l'Unione afferma e promuove i
suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite”.
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certamente l’unico)398 in vista della realizzazione degli obiettivi richiamati nell’art. 21399 del
TUE, ma anche una misura finalizzata alla promozione dei valori fondativi dell’Unione all’esterno dei suoi confini geografici400.
Ora che abbiamo definito le finalità e i principi giuridici che ispirano, o che dovrebbero ispirare, l’istituzione degli embarghi militari da parte dell’UE, cerchiamo di capire più nel dettaglio, qual è la base giuridica che consente all’Unione di adottare tali misure sanzionatorie.
Come giustamente è stato notato in dottrina, “The basis for EU regime sanctions is a decision taken pursuant to the general authority in Article 29 TEU “that define(s) the approach of the Union to a particular matter of a geographical or thematic nature”401.
L’art. 29 del TUE, precisamente, stabilisce che “[i]l Consiglio adotta decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica. Gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione”.
È bene precisare che le decisioni adottate dal Consiglio ai sensi dell’art. 29 del TUE che istituiscono misure di embargo militare, diversamente da quanto accade per l’imposizione di altre misure restrittive, non solo assumono carattere giuridicamente vincolante per gli Stati membri, ma non necessitano neppure di ulteriori step legislativi da parte degli organi dell’Unione per essere operative402. Ciò è quanto sostenuto da Giumelli, secondo cui “[c]ertain
398 In questa prospettiva è utile rammentare quanto affermato nei, Basic Principles on the Use of Restrictive Measures (Sanctions), del Consiglio. Il documento, adottato il 7 giugno 2004, riassume i principi e i valori ai quali deve ispirarsi l’azione dell’Unione nel momento in cui predispone misure sanzionatorie. Secondo il par. 5 del “Principi”, l’Unione “is committed to using sanctions as part of an integrated, comprehensive policy approach which should include
political dialogue, incentives, conditionality and could even involve, as a last resort, the use of coercive measures in accordance with the UN Charter”.
399GIUMELLI F., How EU Sanctions Work: a New Narrative, cit., p. 10, ha affermato che “imposing sanctions is considered a foreign policy decision, therefore the EU can adopt them in order to attain any of the objectives indicated by Article 21”. A titolo
di esempio, si consiglia la consultazione della Decisione (PESC) 2017/2074 del Consiglio del 13 novembre 2017 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Venezuela. Qui, il Consiglio ha precisato che “è opportuno imporre misure restrittive mirate nei confronti di determinate persone fisiche e giuridiche responsabili di gravi violazioni o abusi dei diritti umani o di repressione della società civile e dell’opposizione democratica e di persone, entità e organismi che con le loro azioni, politiche o attività compromettono la democrazia o lo stato di diritto in Venezuela, nonché nei confronti di persone, entità e organismi a essi associati”.
400 In questo senso, si veda, CREMONA M., Values in EU Foreign Policy, in SCISO E.,BARATTA R.,MORVIDUCCI C.
(a cura di), I valori dell’Unione europea e l’azione esterna, Torino, 2016, p. 3 ss.
401 CAMERON I., EU Sanctions and Defence Rights, cit., p. 337.
402 Quanto appena affermato non vale per le misure restrittive di carattere economico e finanziario che, oltre alla
decisione consiliare adottata ai sensi dell’art. 29, necessitano anche dell’adozione di un ulteriore atto da parte degli organi dell’Unione. Ciò è quanto stabilito dall’art. 215 del TFUE secondo cui “Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull’Unione europea prevede l’interruzione o la riduzione, totale
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measures foreseen in a decision, such as arms embargoes or restrictions on the admission to the EU territory of specifically listed third country nationals, are implemented directly by the member states, without the need for any further EU-level act”403.
Per quanto concerne l’iter procedurale che seguono le decisioni consiliari istitutive di embarghi militari, è sufficiente rammentare che gli atti adottati ai sensi dell’art. 29 TUE sono provvedimenti che rientrano nell’ambito della PESC e, pertanto, sono sottoposti alla procedura di adozione prevista negli artt. 30 e 31. Secondo tali norme, il Consiglio, dietro impulso dell’Alto rappresentante o di uno Stato membro, approva la delibera all’unanimità salvo i casi in cui la decisione del Consiglio è adottata: “sulla base di una decisione del Consiglio europeo relativa agli interessi e obiettivi strategici dell’Unione di cui all’articolo 22; “in base a una proposta dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza presentata in seguito a una richiesta specifica rivolta a quest’ultimo dal Consiglio europeo”; per dare “attuazione di una decisione che definisce un’azione o una posizione dell’Unione”.
Ora che abbiamo definito il quadro giuridico generale all’interno del quale vengono adottate le decisioni che istituiscono gli embarghi militari dell’UE, è doveroso rammentare che nell’ambito del diritto unionistico possiamo rintracciare una serie di atti che, sebbene non rivestano carattere giuridico vincolante, svolgono un ruolo non marginale soprattutto al fine di garantire un’efficace attuazione dei regimi sanzionatori istituiti.
È questo il caso, ad esempio, degli “Orientamenti sull’attuazione e la valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nel contesto della politica estera e di sicurezza comune dell’UE”. Il documento, adottato il 15 giugno 2012 dal Consiglio dell’Unione europea, contiene una serie di linee guida e best practices che tanto gli Stati quanto le Istituzioni UE dovrebbero tener presenti
o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie”. Nella prassi, la formula generica “misure necessarie” è stata attuata attraverso l’adozione di regolamenti delle sanzioni da parte del Consiglio. In tal senso si veda, Regolamento (UE) n. 442/2011 del Consiglio del 9 maggio 2011 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria; Regolamento (UE) N. 588/2011 del Consiglio del 20 giugno 2011 che modifica il regolamento (CE) n. 765/2006 relativo a misure restrittive nei confronti del presidente Lukashenko e di determinati funzionari della Bielorussia. Una procedura legislativa completamente diversa è prevista, invece, per le sanzioni adottate al fine di contrastare il terrorismo internazionale. Esse vengono disciplinate dall’art. 75 del TFUE ai sensi del quale il Parlamento e il Consiglio deliberano secondo la procedura ordinaria.
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in vista di un’efficace attuazione delle misure sanzionatorie istituite (embarghi militari, divieto di viaggio, congelamento dei beni economici, ecc.)404.
Al fine di garantire un’attuazione omogenea, a livello nazionale, delle misure sanzionatorie, il par. 63 del documento precisa che, qualora le decisioni consiliari non dovessero fornire un elenco dettagliato dei prodotti militari sottoposti a restrizioni, “gli embarghi sulle armi devono essere interpretati come riguardanti almeno tutti i beni e le tecnologie che figurano nell’elenco comune dell’UE delle attrezzature militari” (par. 63). In aggiunta, nei paragrafi seguenti, si chiarisce che, salvo la previsione di disposizioni apposite contenute nella decisione istitutiva dell’embargo, i prodotti a duplice uso non debbono considerarsi materiale militare. Queste disposizioni, sebbene rivestano carattere meramente raccomandatorio, rappresentano degli elementi orientativi utili a guidare l’azione degli Stati membri in vista di un’attuazione omogenea delle misure sanzionatorie istituite.
Inoltre, nel documento sono presenti anche una serie di linee guida indirizzate alle Istituzioni dell’UE e, in particolar modo, al Consiglio.
In questa prospettiva, il paragrafo 66 degli orientamenti suggerisce che, al fine di garantire l’efficacia delle restrizioni militari istituite, queste dovrebbero riguardare, quantomeno, le attività di fornitura, trasferimento, vendita ed esportazione connesse ad “armamenti e materiale connesso di qualsiasi tipo, comprese armi e munizioni, veicoli ed equipaggiamenti militari, equipaggiamenti paramilitari e relativi pezzi di ricambio”. In aggiunta, “[a]ll’atto dell’imposizione di un embargo autonomo dell’UE. . . dovrebbe anche essere sancito un divieto di fornire assistenza tecnica . . . di finanziamento e assistenza al finanziamento”. All’interno delle attività di assistenza tecnica, chiarisce il paragrafo 67, dovrebbero essere ricomprese anche le attività di intermediazione con riferimento ai prodotti militari sottoposti ad embargo.
A margine di questa breve analisi relativa al valore giuridico che assumono le decisioni consiliari assunte dal Consiglio in materia di embarghi militari, si può concludere che esse si configurano quali atti adottati nell’ambito del PESC e, in quanto tali, assumono carattere
404 Gli orientamenti in parola si riferiscono a tutte le tipologie di sanzioni che l’Unione europea può adottare. Per
esigenze di brevità, in questa sede richiameremo soltanto il contenuto del documento limitatamente a quanto previsto con riferimento agli embarghi militari.
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giuridico obbligatorio per gli Stati membri405. È bene rammentare, però, che una violazione
delle disposizioni istitutive degli embarghi militari, sebbene possa configurare una responsabilità in capo agli Stati membri, in quanto violazione sia dell’art. 29406 sia del principio
di leale cooperazione sancito nell’art. 4, par. 3, del TUE,407 non può essere sottoposta al
controllo giurisdizionale della Corte di giustizia in virtù dell’art. 24 del TUE408.
2. I principali embarghi militari istituiti dall’UE: la prassi
Stando al rapporto del Parlamento europeo “EU Sanctions: A Key Foreign and Security Policy Instrument”409, divulgato l’8 maggio 2018, in quel momento erano in vigore 42 regimi
sanzionatori dell’Unione europea, molti dei quali, tra le varie misure restrittive previste, implicavano anche misure di embargo militare410.
In considerazione di tali numeri, nelle righe che seguiranno si procederà ad analizzare, senza pretese di completezza, i principali embarghi militari istituiti dall’UE mettendo in evidenza sia gli aspetti giuridici di maggiore interesse sia gli obblighi che di volta in volta si istituiscono in capo agli Stati membri411.
405 Per ulteriori dettagli sul valore giuridico dei provvedimenti normativi addottati nell’ambito della politica estera
e di sicurezza comune, si rimanda al primo paragrafo di questo elaborato.
406 A conferma di ciò, è possibile consultare l’art. 29, secondo alinea del TUE ai sensi del quale, una volta che il
Consiglio ha adottato una decisione che definisce la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica, “Gli Stati membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni dell’Unione”.
407 Ciò è quanto è affermato nella sentenza della Corte europea di Giustizia, Caso C-355/04 P, Segi and Others v. Council, 2007, ECR I-1657, par. 52, secondo cui una decisione consiliare, “obbliga gli Stati membri a
conformarvisi, in forza del principio di leale cooperazione, che implica in particolare che gli Stati membri adottino tutte le misure generali o particolari in grado di garantire l’esecuzione dei loro obblighi derivanti dal diritto dell’Unione”.
408 Tale norma puntualizza, infatti, che “La Corte di giustizia dell'Unione europea non è competente riguardo a tali
disposizioni, ad eccezione della competenza a controllare il rispetto dell'articolo 40 del presente trattato e la legittimità di talune decisioni, come previsto dall’articolo 275, secondo comma del trattato sul funzionamento dell'Unione europea”.
409 Per la consultazione integrale del rapporto si veda
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI%282018%29621870
410 Secondo quanto riportato nel rapporto, oggi l’Unione europea è “the world's second-most active user of restrictive measures, after the US”.
411 È evidente che, nel momento in cui si pongono in essere operazioni commerciali riguardanti il materiale di
armamento sarebbe opportuno valutare, ex ante, se lo Stato interessato dall’eventuale operazione di import/export è sottoposto ad un embargo istituito dall’UE. Per una trattazione completa dell’argomento, si rimanda a KRANZ
K., European Union arms embargoes: the relationship between institutional design and norms, in Cambridge Review of International
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Analizzando le decisioni consiliari che impongono regimi sanzionatori a carattere