Premessa
Prima di dedicarci all’analisi delle fonti normative di origine convenzionale che disciplinano specificamente il tema del commercio di armi, è utile rammentare che tale ambito del diritto è regolato anche da strumenti di soft law che svolgono un ruolo non trascurabile nella consolidazione delle prassi internazionali in materia di trasferimento di armamenti.
Sotto questo profilo, assume certamente rilevanza l’Intesa di Wassenaar che costituisce il primo risultato notevole raggiunto dagli Stati al di fuori del contesto delle Nazioni Unite.
L’interesse scientifico per l’Intesa nasce non solo dalla perfetta coincidenza del suo campo applicativo con l’oggetto di approfondimento di questo elaborato, ossia il commercio di armi convenzionali, ma anche dalla necessità di approfondire un tema poco considerato in dottrina che, secondo l’opinione di chi scrive invece, costituisce un meccanismo importante di
94 Ibidem par. 8.
95 Per approfondimenti relativi all’Intesa di Wassenaar si consiglia la lettura: POLITI A.,RUGGERI S., L’evoluzione della politica di controllo delle esportazioni di materiali d’armamento e di alta tecnologia dual use alla luce della nuova intesa. The Wassenaar Arrangement, Roma, 1998;HOELSCHER C. AND WOLFFGANG H.M., The Wassenaar-Arrangement between
International Trade, Non-Proliferation, and Export Control, in Journal of World Trade, 1998, vol. 32, p. 45 ss.;SHEHADEH
K.K., The Wassenaar Arrangement and Enccryption Exports: An Effective export Control Regime that Compromises United
States Economic Interests, in American University International Law Review, 1999, vol. 15, p. 271 ss.; KENNETH A., From
Containment to Cooperation: Collective Action and the Wassenaar Arrangement, in Cardozo Law Review, 1997, vol. 19, p.
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consolidazione e creazione del diritto internazionale relativo al commercio di armi convenzionali96.
In questa prospettiva, è utile notare, ad esempio, che l’obbligo di cui all’art. 7 dell’ATT che impone allo Stato esportatore di valutare il rischio che le armi trasferite non vengano utilizzate per commettere gravi violazioni del diritto internazionale97, sia stato ampiamente
anticipato, già nel 1996, nell’atto fondativo dell’Intesa98. Quest’obbligo di valutazione è stato
ribadito in diversi strumenti di soft law adottati dall’Assemblea plenaria istituita dall’Accordo, tra cui si ricordano le linee guida per la commercializzazione di armi leggere e di piccolo calibro, adottate nel 2002. Secondo le linee guida“Each Participating State will avoid issuing licences for exports of SALW where it deems that there is a clear risk that the small arms in question might. . . Contravene its international commitments, in particular in relation to sanctions adopted by the Security Council of the United Nations, agreements on non-proliferation, small arms, or other arms control and disarmament agreements99”.
Se sotto questo aspetto, l’Intesa di Wassenaar ha contribuito in maniera rilevante a creare e consolidare nella prassi internazionale l’obbligo di valutazione del rischio a carico dello Stato esportatore100, poi fissato nell’art. 7 dell’ATT, non si possono sottovalutare gli elementi di
novità introdotti dall’accordo con riferimento alla regolazione del commercio internazionale dei prodotti a duplice utilizzo, argomento per lungo tempo ignorato dal diritto del disarmo.
Sebbene di questo aspetto si parlerà più diffusamente nelle righe che seguono, qui ci preme sottolineare che malgrado l’Intesa assuma i caratteri di un impegno politico fondato su
96 Sotto questo profilo, è utile notare che, sebbene l’Intesa non istituisca obblighi giuridici a carico degli Stati,
attraverso la posizione comune 2008/944/PESC del Consiglio dell’Unione, gli impegni politici contenuti nell’accordo rappresentano, oggi, delle prescrizioni obbligatorie per gli Stati membri dell’UE che, ai sensi dell’art. 2 di detta posizione si sono impegnati a rifiutare licenze di esportazione “ove l’approvazione fosse incompatibile fra l’altro con: gli impegni degli Stati membri nell’ambito. . .dell’Intesa di Wassenaar”. In aggiunta, è utile notare che, tale strumento ha rappresentato una fonte di ispirazione per altri strumenti giuridici quali, ad esempio, il Codice di condotta dell’UE in materia di esportazione di armi convenzionali.
97 Di questo aspetto si parlerà più dettagliatamente nel quarto paragrafo dell’elaborato. 98 Initial elements, Purposes, I.2, pp. 4, 5 e 7.
99 Best Practice Guidelines for Exports of Small Arms and Light Weapons (SALW), adottate durante l’Assemblea plenaria
del 2002, p. 2. Impegni del tutto simili sono previsti nelle Best Practices for Effective Export Control Enforcement, approvate dall’Assemblea nel 2000, p. 1.
100 Dopo l’Intesa di Wassenaar altri strumenti hanno previsto l’obbligo di valutazione a carico dello Stato
esportatore. In questo senso, si rimanda, ad esempio, al Codice di condotta degli Stati della Comunità Europea per l’esportazione di armi, adottato con decisione del Consiglio il 5 giugno 1998, dove si afferma che “Member
States will not issue an export licence if there is a clear risk that the intended recipient would use the proposed export aggressively against another country or to assert by force a territorial claim”.
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una mera dichiarazione inter-governativa101, non si può ignorare il ruolo che essa svolge nella
creazione e nella consolidazione delle condotte tenute dagli Stati in materia di esportazione di armi convenzionali. Oggi, infatti, l’Intesa di Wassenaar si distingue non solo quale forum privilegiato di dibattito, riservato agli Stati esportatori, ove discutere dei criteri posti a fondamento della commercializzazione delle armi convenzionali ma anche quale “campo di sperimentazione politica” per avviare nuove prassi in materia di commercio di armi102.
1. Origini e finalità dell’Intesa di Wassenaar
Dopo due anni di negoziati, nel luglio del 1996 i rappresentanti di 33 Stati si incontrarono a Vienna per fondare l’Intesa di Wassenaar103, un accordo politico finalizzato a
regolare le esportazioni di armi convenzionali e tecnologie dual-use.104
L’accordo di Wassenaar nasce con l’intento di sostituire il COCOM105 (Coordinating
Committee for Multinational Trade), comitato nato nel 1949 sotto impulso degli Stati Uniti con lo scopo specifico di impedire, o quantomeno limitare, i trasferimenti di armi e tecnologia al blocco sovietico106.
101 Wassenaar arrangment Final Declaration, 19 dicembre 1995, l’Aja. Per alcuni aspetti, l’intesa di Wassenaar potrebbe
considerarsi una “soft international organizations” dal momento che si fonda su una dichiarazione politica e presenta una embrionale istituzionalizzazione. Per approndire il tema delle “Soft International Organizations”, si consiglia la lettura di DI STASI A., Le soft international organizations: una sfida per le nostre categorie giuridiche?, in La Comunità internazionale, 2014, fasc. 1, pp. 39-63.
102 Si pensi, ad esempio, alle List of Dual-Use Goods and Technologies, adottate nel 2006 o alle Best Practices for Effective Legislation on Arms Brokering del 2003 che hanno rappresentato un’assoluta novità in materia di prodotti a duplice
utilizzo e intermediazione nel commercio di armi.
103 I 33 Paesi fondatori dell’accordo sono: Argentina, Australia, Austria, Belgio, Bulgaria, Canada, Repubblica
Ceca, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Irlanda, Italia, Giappone, Lussemburgo, Paesi Bassi, Nuova Zelanda, Norvegia, Polonia, Portogallo, Repubblica di Corea, Romania, Federazione Russa, Slovacchia, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina, Regno Unito e Stati Uniti.
104 Secondo alcuni autori, l’accordo di Wassenaar sarebbe nato al fine di preservare la forza commerciale delle
imprese statunitensi minacciate da una ridefinizione delle relazioni commerciali dopo la fine della guerra fredda. Questa interpretazione sembrerebbe contrastare con la tesi sostenuta da, SHEHADEH K. K., The Wassenaar
Arrangement and Enccryption Exports, cit. p. 271 ss., che al contrario, ha messo in evidenza i limiti che l’Accordo di
Wassenaar avrebbe introdotto per le imprese americane.
105 Il COCOM, nato nel 1949 su iniziativa statunitense, rappresentava un organismo multilaterale di controllo
delle esportazioni di armi. Di fatto, tale organismo mirava a contrastare l’ascesa militare dell’Unione sovietica e del blocco socialista. Del Comitato erano parte tutti i Paesi NATO con l’aggiunta di Australia e Giappone.
106 In questo senso, la Casa Bianca, in un comunicato del 24 maggio 1991 - Statement released by White House Press Secretary Marlin Fitzwater, Boston, Massachusetts, May 24, 1991, al termine della guerra fredda, ha affermato a chiare
lettere che “COCOM, comprised of NATO members (less Iceland) plus Japan and Australia, has maintained a system of export
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Nel 1989, la caduta del muro di Berlino e la fine della guerra fredda ha posto gli Stati dinanzi alla necessità di ristrutturare le relazioni internazionali e, di conseguenza, di ridefinire anche le regole in materia di commercio di armamenti107.
Parallelamente alla fine dei blocchi contrapposti, altre due circostanze giocarono a favore della nascita dell’accordo di Wassenaar ossia, l’invasione irachena del Kuwait e i sanguinosi conflitti nell’ex Iugoslavia che decretarono il fallimento del regime di controllo istituito dal COCOM ed evidenziarono le conseguenze disastrose di un commercio irresponsabile in materia di armi108.
In questo contesto, nasce l’Accordo di Wassenaar, un accordo intergovernativo che mira ad una regolazione del commercio di armi fondata sui principi della trasparenza e della responsabilità degli Stati in materia di trasferimenti di armamenti.
Prima di avviare qualsiasi analisi del testo, è bene premettere che l’Intesa di Wassenaar non rappresenta un trattato internazionale, pertanto non istituisce obblighi giuridici vincolanti per gli Stati partecipanti.109 In aggiunta è doveroso porre in evidenza che, sebbene l’accordo si
fondi su un testo costitutivo che stabilisce principi, finalità e regola di funzionamento, tali elementi fondativi non sono da considerarsi definitivi in quanto sono sottoposti ad una
countries. Historically, these have included the Soviet Union, former members of the Warsaw Pact, the People's Republic of China, and several other countries”.
107 Secondo JAFFER J., Strengthening the Wassenaar Export Control Regime, in Chicago Journal of International Law, 2002,
vol. 3, n. 2, p. 519, durante il Summit di Vancouver del 1993 il Presidente russo Boris Yeltsin affermò che il COCOM “is a relic of the cold war” e chiese al Presidente Clinton di rivedere il regime di controllo delle esportazioni. In risposta, il Presidente Clinton si dimostrò favorevole ad una revisione del COCOM in cambio della cessazione del supporto militare sovietico all’Iran. Da questo incontro sarebbe nata la volontà politica di istituire l’accordo di Wassenaar.
108 In questa prospettiva, è interessante notare come nel decennio precedente all’invasione del Kuwait, l’Iraq di
Saddam Hussein fosse riuscita ad acquisire armi per un valore 3 volte superiore alla media dei Paesi della regione. I dati del SIPRI, disponibili nel SIPRI Arms Trasfers Database, dimostrano che tra il 1980 e il 1990 l’Iraq ha importato armi per oltre 3 miliardi di dollari l’anno mentre la media dei Paesi della regione non ha raggiunto 1 miliardo.
109 Sul valore politico dell’accordo di Wassenaar si veda anche, BRANDES M., All’s Well That Ends Well” or “Much Ado About Nothing”?: A Commentary on the Arms Trade Treaty, in Goettingen Journal of International Law, 2013, vol. 5, p.
399; HUTTUNEN M., The Arms Trade Treaty: An Interpretive Study, Lapland, 2014. Più genericamente, sul tema delle
“soft International organizations” e delle intese inter-governative, si vedano anche, DI STASI A., About soft
International organizations. An open question, in VIRZO R., INGRAVALLO I., Evolutions in the Law of International
Organizations, Leiden, 2015 e RUNAVOT M. C., The Intergovernmental Organization and the Institutionalization of
International Relations The Modelling of International Organization at Stake, in VIRZO R.,INGRAVALLO I., Evolutions in the
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revisione periodica che rende l’Intesa di Wassenaar un accordo dinamico a geometria variabile110.
Ora che abbiamo illustrato brevemente le origini storiche dell’Accordo e il suo valore prettamente politico, passiamo ad analizzarne il contenuto e le regole di funzionamento.
Il testo fondativo dell’Intesa di Wassenaar è costituito dai cosiddetti “initial elements”, un documento adottato il 12 luglio 1996 nel quale vengono stabiliti principi, finalità e impegni politici a carico degli Stati al fine di promuovere un commercio responsabile e trasparente di armi.
Per quanto riguarda la membership111 dell’Intesa, nel testo fondativo si precisa che la
partecipazione è aperta a tutti gli Stati che si conformano ai requisiti previsti nell’annesso IV. Qui si stabilisce che l’ingresso di un nuovo Stato nell’Intesa dovrà essere deliberato dall’Assemblea plenaria che, dopo aver valutato la conformità dello Stato candidato ai requisiti richiesti, adotta la decisione tramite consensus. Per quanto concerne i requisiti, l’Assemblea è chiamata a valutare se lo Stato candidato: è un produttore/esportatore di armi; si è conformato ai principi e alle liste di controllo elaborate nell’ambito dell’accordo; ha mantenuto una condotta conforme ad altri regimi di controllo del commercio di armi e di non proliferazione.112 Di fatto, dunque, la partecipazione all’accordo, salvo modifiche ed
emendamenti futuri, è riservata esclusivamente ai Paesi produttori/esportatori di armi.
Sotto il profilo degli organi amministrativi, gli “initial elements” prevedono la nascita di un Segretariato, con base a Vienna, Austria, che ha il compito di procedere alle convocazioni delle assemblee plenarie e redigere documenti e report a margine degli incontri.
110 Si intende dire che le finalità e i valori contenuti nell’accordo originario sono soggetti ad integrazioni e revisioni
da parte dell’Assemblea plenaria degli Stati Partecipanti con cadenza annuale. Ciò rende lo strumento particolarmente flessibile e in grado di adeguarsi alle evoluzioni tecnologiche che riguardano il settore degli armamenti.
111 Gli Stati partecipanti in data 8 maggio 2018 sono 42: Argentina, Australia, Austria, Belgio, Bulgaria, Canada,
Croazia, Repubblica Ceca Republic, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, India, Irlanda, Itali, Giappone, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Messico, Paesi Bassi, Nuova Zelanda, Norvegia, Polonia, Portogallo, Repubblica di Corea, Romania, Federazione Russa, Slovacchia, Slovenia, Sud Africa, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina, Regno Unito e Stati Uniti.
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L’organo esecutivo dell’Accordo è, appunto, l’Assemblea plenaria degli Stati partecipanti, che si riunisce periodicamente, almeno una volta l’anno e adotta decisioni tramite consensus.113
Con riferimento alle finalità si stabilisce, innanzitutto, che “The Wassenaar Arrangement has been established in order to contribute to regional and international security and stability, by promoting transparency and greater responsibility in transfers of conventional arms and dual-use goods and technologies”.114
Da questa citazione possiamo estrarre un primo elemento utile a definire il campo applicativo dell’Accordo che mira a regolamentare le esportazioni di una categoria specifica di armi: le armi convenzionali, oggetto di analisi di questo elaborato, e i dispositivi e le tecnologie dual-use. L’elenco di armi convenzionali, disciplinate dall’accordo e contenute nell’allegato III degli Initial Elements, coincide con le tipologie di armi convenzionali contenute nel registro delle Nazioni Unite sulle armi convenzionali115.
In aggiunta, si specifica che l’accordo non dovrà costituire una duplicazione dei regimi di controllo già esistenti116 ma piuttosto sarà orientato “to prevent the acquisition of armaments and
sensitive dual-use items for military end-uses, if the situation in a region or the behaviour of a state is, or becomes, a cause for serious concern to the Participating States”117.
113 L’Assemblea plenaria è chiamata a deliberare in merito, ad esempio: all’ingresso di nuovi membri, all’adozione
di linee guida, alle modifiche da apportare alle liste contenenti le armi da sottoporre a restrizioni, agli emendamenti da apportare agli initial elements.
114 Initial Elements, Section I, Purposes. La promozione della trasparenza e della responsabilità rappresentano gli
elementi centrali e gli strumenti principali attraverso i quali raggiungere gli obiettivi dell’accordo.
115 Il Registro delle Nazioni Unite sulle armi convenzionali è stato istituito dall’Assemblea generale con risoluzione
n. 46/36 del dicembre 1991 al fine di garantire trasparenza nei trasferimenti di armi convenzionali. Nel registro sono considerate armi convenzionali: carri armati, mezzi da combattimento blindati, sistemi di artiglieria pesanti, aerei da combattimento (dal 2016 questa categoria di armi comprende anche i veicoli a pilotaggio remoto), elicotteri d’assalto, navi da guerra, missili e lanciamissili. A queste 7 categorie di armi, nel 2002 è stata aggiunta la categoria di armi leggere e di piccolo calibro. L’analisi del Registro delle Nazioni Unite verrà affrontata più dettagliatamente in seguito.
116 I sistemi di controllo esistenti al momento della nascita dell’accordo di Wassenaar tuttora attivi sono: the Australia Group, the Missile Technology Control Regime (MTCR), the Nuclear Suppliers Group, the Zangger Committee. Il
primo di questi regimi di controllo mira alla regolamentazione del commercio internazionale affinché questo non contribuisca allo sviluppo di armi chimiche e batteriologiche. Il MTCR è finalizzato a stabilire un meccanismo di controllo delle esportazioni di sistemi a pilotaggio remoto in grado di trasportare armi di distruzione di massa. Gli ultimi due regimi sono invece dedicati alla non proliferazione delle armi nucleari.
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Il raggiungimento di tali obiettivi, specificano i Paesi fondatori, non dovrà interferire “with the rights of states to acquire legitimate means with which to defend themselves pursuant to Article 51 of the Charter of the United Nations”118.
Nel 2003, l’Assemblea plenaria degli Stati partecipanti, per far fronte all’emergere della minaccia terroristica, ha ritenuto opportuno integrare questi obiettivi originari specificando che gli Stati“will continue to prevent the acquisition of conventional arms and dual-use goods and technologies by terrorist groups and organisations, as well as by individual terrorists”.119
Cercando di riassumere quanto sinora riportato, si può affermare che l’Accordo di Wassenaar assume quale obiettivo principale quello di contribuire alla pace e alla stabilità internazionale e regionale attraverso la promozione della trasparenza e di una maggiore responsabilità nei trasferimenti di armi convenzionali che non dovranno essere diretti verso entità terroristiche o Stati che rappresentano una fonte di rischio120 per i Partecipanti
all’Accordo.
Al fine di raggiungere questi obiettivi, gli Stati stabiliscono una serie di impegni, dal carattere meramente politico, per garantire trasparenza e responsabilità nel commercio di armi e prodotti dual-use.
In questo senso, il pragrafo 1 della sezione II degli “Initial Elements” prevede che “Participating States will meet on a regular basis to ensure that transfers of conventional arms and transfers in dual-use goods and technologies are carried out responsibly”. In questa prospettiva, gli Stati sono chiamati a scambiarsi informazioni, su base volontaria, non solo per garantire trasparenza nelle esportazioni di armamenti ma anche per allertare gli altri Stati partecipanti rispetto al rischio di trasferire determinate armi convenzionali in alcune zone di rischio (Sez. II, par. 2).
Proprio al fine di garantire trasparenza, nel paragrafo 4 della seconda sezione degli initial elements gli Stati si impegnano a notificare agli altri Partecipanti i trasferimenti di armi convenzionali, autorizzati o negati, verso Stati non partecipanti.121 Nel medesimo paragrafo, si
118 Ibidem. Sul ruolo che svolge il diritto di legittima difesa nel commercio internazionale di armi si rimanda al
paragrafo precedente.
119 Ibidem. Nuovo paragrafo aggiunto a seguito della plenaria del dicembre 2003.
120 Al contrario di quanto previsto nel COCOM, che era espressamente volto ad impedire i trasferimenti di armi
verso un gruppo di Stati ben definito, ossia il blocco sovietico, il paragrafo 4 dell’accordo specifica che “This
Arrangement will not be directed against any state or group of states”.
121 Seppure privo di obbligatorietà giuridica, l’impegno degli Stati di notificare agli altri Partecipanti i trasferimenti
di armi autorizzati e negati avrebbe potuto rappresentare un utile strumento in vista di una regolamentazione responsabile del commercio di armi convenzionali. Di questo aspetto si parlerà più diffusamente in seguito.
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precisa, però, che il diniego di un’esportazione di armi da parte di uno Stato partecipante non comporta l’obbligo di un altro Stato partecipante di negare il medesimo trasferimento verso il medesimo Stato. A questo proposito, si stabilisce che “a Participating State will notify, preferably within 30 days, but no later than within 60 days, all other Participating States of an approval of a licence which has been denied by another Participating State for an essentially identical transaction during the last three years” (Sez. II, par. 4)122.
In aggiunta, al paragrafo seguente (sez. II par. 5) si specifica che le informazioni messe a disposizione dagli Stati in ottemperanza agli impegni di trasparenza, saranno utilizzate da un lato per individuare quelle armi la cui esportazione si presenta particolarmente rischiosa, dall’altro per redigere le linee guida e best practices utili a guidare l’azione dei Partecipanti in vista del raggiungimento degli obiettivi dell’Accordo.
In questa prospettiva, gli Stati si impegnano a redigere una lista delle armi convenzionali e dei dispositivi dual-use ritenuti sensibili, la cui esportazione dovrà essere