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Emergenze ambientali e accentramento degli interventi Il ruolo della Protezione civile La tendenza del legislatore di accentrare gli interventi a livello centrale ha trovato la

Nel documento Il risarcimento del danno ambientale (pagine 49-52)

5. Il ridimensionato ruolo degli enti territoriali alla luce del principio di sussidiarietà 1 Legittimazione procedimentale e processuale a tutela degli interessi collettivi.

5.3. Emergenze ambientali e accentramento degli interventi Il ruolo della Protezione civile La tendenza del legislatore di accentrare gli interventi a livello centrale ha trovato la

massima espressione del ruolo attribuito alla Protezione civile nella risoluzione delle emergenze, anche ambientali, quanto meno nell’ultimo periodo.

Il sistema della protezione civile144 trova un riferimento normativo fondamentale nella legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile. Con la normativa citata il legislatore ha inteso, in origine, da una parte attuare un migliore coordinamento degli interventi pubblici e privati in caso di eventi calamitosi e dall’altra realizzare l’attività di prevenzione degli eventi stessi145.

La legge in esame riconosce le competenze, oltre che dello Stato, anche delle Regioni, delle Province, dei Comuni e delle Comunità montane, attribuendo, tuttavia, al Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, al Ministro per il coordinamento della protezione civile, il compito di promuovere e coordinare le attività di tutte le amministrazioni pubbliche interessate e dei soggetti privati coinvolti, senza realizzare, quanto meno nella prima fase, accentramenti di competenze o schemi di dipendenza gerarchico - funzionale146.

L’art. 15 della legge in esame disciplina le competenze del Comune. Il Sindaco è, infatti, autorità comunale di protezione civile, che assume la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza in caso di calamità. Tuttavia la normativa prevede che, quando la calamità naturale o l'evento non possono essere fronteggiati con i mezzi a disposizione del comune, il Sindaco può chiedere l'intervento di altre forze e strutture al Prefetto, che adotta i provvedimenti di competenza, coordinando i propri interventi con quelli dell'autorità comunale di protezione civile.

Il modello è apparso alla Corte costituzionale compatibile con il principio di sussidiarietà, per la quale deve ritenersi prevalente “l’insopprimibile esigenza di unitarietà degli interventi” , ritenendo salvaguardate le competenze degli altri organismi, in particolare non statali147.

144

Sull’evoluzione della protezione civile cfr. A. FIORITTO, Le forme organizzative dell’emergenza, relazione al convegno Il diritto amministrativo dell’emergenza, Associazione Italiana dei Professori di Diritto Amministrativo, Roma, 6-7 ottobre 2005, www.diritto-amministrativo.org.

145

Cfr. SALAMONE V., Le ordinanze di protezione civile ed il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento

comunitario con riguardo alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, www.giustizia-amministrativa.it.

146

SALAMONE V., Le ordinanze di protezione civile … cit.

147

Corte cost. 9.11. 1992 n. 418, la quale evidenzia che “la nomina dei commissari delegati è consentita nelle ipotesi indicate dall'art. 2, lett. c), cioé quando si verifichino eventi calamitosi che, per intensità ed estensione, devono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. In tali casi è lo stesso Consiglio dei ministri a deliberare lo stato di emergenza. (…) Non risulta irrazionale infatti che, di fronte alla imminenza e alla gravità del pericolo per l'integrità di beni fondamentali per l'uomo, siano individuate autorità in grado di agire immediatamente, coordinando l'azione di tutti gli organismi implicati, nè risulta irrazionale che tali autorità siano

In altre decisioni, tuttavia, il giudice delle leggi ha ritenuto esorbitanti, rispetto alle attribuzioni statali riconosciute dalla legge per fronteggiare lo stato di emergenza l’introduzione di poteri d'ordinanza lesivi dell'autonomia regionale148.

Gli orientamenti della Corte costituzionale hanno orientato anche la giurisprudenza amministrativa, con particolare riferimento al tema approfondito in questa sede relativo alle emergenze ambientali e agli interventi statali, in rapporto alle competenze degli enti locali.

In particolare, con la fondamentale decisione n. 197/2008, il Consiglio di Stato ha ritenuto illegittime alcune ordinanze del Presidente del Consiglio dei ministri che dichiaravano l'emergenza nella raccolta e nello smaltimento dei rifiuti solidi urbani, con contestuale conferimento della delega a provvedere al Prefetto, nella parte in cui consentivano la deroga all'intera legge n. 109/1994 in materia di lavori pubblici e alla normativa a tutela ambientale (l. n. 1497/1939 e d.l. n. 312/1985, convertito dalla l. n. 431/1085).

La Giurisprudenza più recente ha delimitato i presupposti per derogare all’ordinamento vigente, con particolare riferimento al “profilo della proporzione tra la deroga attuata e la situazione di fatto che la impone”149.

Di particolare interesse risulta la decisione del Giudice contabile lombardo, che ha riconosciuto la responsabilità erariale nei confronti del commissario delegato - presidente della regione Campania per avere esorbitato dai limiti della facoltà di adottare “provvedimenti in deroga” alla normativa vigente, previsti dalla legge e dall’ordinanza ministeriale nel “rispetto dei principi generali dell'ordinamento” e “nei limiti necessari per la realizzazione degli interventi di emergenza”. Nella specie, in materia di raccolta differenziata, smaltimento, riciclaggio e recupero dei rifiuti, il commissario delegato aveva applicato tali poteri in tema di informazione ambientale, con particolare riferimento alla realizzazione di

individuate in quelle statali, tenuto conto del coinvolgimento nella emergenza di amministrazioni di ogni livello, incluso per l'appunto quello centrale”.

148 Corte cost. 14.4. 1995 n. 127, che ha cassato l'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 8 novembre

1994, che delega il prefetto di Bari ad attivare e a realizzare tutti gli interventi necessari a fronteggiare la situazione di emergenza, anche in deroga a norme statali che disciplinano il riparto di attribuzioni e a norme regionali, “nella parte in cui prevede solo il parere e non l'intesa con la Regione per la programmazione degli interventi, e nella parte in cui ammette, al di fuori di quel nesso di congruità e proporzione che deve sussistere con l'evento che giustifica la dichiarazione dello stato di emergenza ambientale, la deroga degli atti normativi primari indicati nella stessa ordinanza, per violazione dei limiti costituzionali del potere di ordinanza, che valgono anche a garanzia delle attribuzioni regionali”.

149

Cfr. Cons. Stato n. 3726/08, che richiama “la consolidata giurisprudenza, anche costituzionale, in materia di ordinanze di urgenza: laddove, come noto, muovendo dalla necessità di circoscrivere al massimo l'operatività della deroga, si prevede che i provvedimenti che la attuano, oltre a dover trovare fondamento in una espressa disposizione di legge e a dover essere necessariamente limitati quanto a efficacia temporale, debbano anche essere puntualmente motivati sotto il profilo della proporzione tra la deroga attuata e la situazione di fatto che la impone (in altri termini, occorre dimostrare che la deroga sia effettivamente limitata, nel tempo e nello spazio, allo stretto indispensabile a far fronte alla situazione di necessità e urgenza da cui scaturisce)”.

una struttura societaria di call center avente caratteri di stabilità e non di temporaneità, il cui partner privato era stato selezionato senza rispettare le procedure di evidenza pubblica.

Il giudice contabile ha richiamato i principi fissati dalla citata decisione della Corte cost. n. 127/1995, con particolare riferimento al requisito del nesso di strumentalità che deve legare la situazione emergenziale con le norme delle quali è consentita la sospensione di applicazione, per effetto dei poteri attribuiti al commissario straordinario, con un riferimento anche alla necessità di evitare una illegittima compressione della prerogative regionali, dovendo ritenere il Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti “destinatario di un potere di deroga tutt'altro che generale ed indiscriminato, bensì circoscritto entro i suindicati limiti”150.

Dal quadro normativo e giurisprudenziale come sopra delineato è possibile concludere nel senso che le competenze primarie in materia ambientale, anche dal punto di vista della gestione delle emergenze, spetta ex lege all’ente locale più vicino al cittadino e può essere derogata e accentrata in capo a livelli di governo più ampi solo nel caso in cui prevalgano le esigenze di unitarietà dell’intervento, anche a causa della diffusività dell’emergenza.

La casistica dimostra, invece, come lo Stato tenda ad utilizzare lo strumento delle ordinanze di protezione civile in modo espansivo, senza alcun coinvolgimento delle realtà locali e dei livelli di rappresentatività delle stesse. In altri casi, viceversa, quando l’intervento risulterebbe giustificato alla luce di fenomeni che esulano dai limiti territoriali locali e che coinvolgono rilevanti profili di ordine pubblico, lo Stato tende a delegare ai Comuni la responsabilità degli interventi emergenziali, richiamando l’attribuzione dei poteri di emanazione delle ordinanze contingibili e urgenti previsti dalla normativa in capo ai Sindaci. L’ente locale si vede, pertanto, da un lato espropriato di prerogative che la legge gli riconosce (come nella materia del danno ambientale) e dall’altro isolato nella gestione delle emergenze ambientali, aumentando la crisi in cui versa ormai da decenni151.

150

Corte dei conti, sez. giur. Lombardia, n. 4174/2007: “La delimitazione temporale dei poteri straordinari conferiti nei casi di emergenza dal Governo al Commissario per ragioni di protezione civile, consente anche di non comprimere illimitatamente quell'autonomia regionale, garantita a livello costituzionale già prima della modifica dell'articolo 117 della Costituzione. La regione, infatti (che pure è chiamata a specifici interventi organizzativi ed attuativi delle attività di protezione civile) si trova, a seguito della dichiarazione della calamità naturale od altri gravi eventi, ad essere l'ente «sostituito» da un soggetto delegato a livello statale a svolgere interventi territoriali, i quali restano comunque nella titolarità del Presidente del Consiglio dei Ministri”.

151

Cfr. V. OTTAVIANO, Crisi degli enti locali, in Scritti giuridici, II, il quale già parlava di crisi degli enti locali causata dall’aumento della domanda dei servizi pubblici e dal fatto che essi non “non hanno sovente la dimensione più idonea per fornirli in maniera efficiente”.

5.4 Riparto di competenze, effettività del servizio pubblico, modelli di gestione e principio di

Nel documento Il risarcimento del danno ambientale (pagine 49-52)