La partecipazione al procedimento.

Com’è noto, l’art. 9 della legge n. 241 del 1990 prevede la possibilità per “qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento” di intervenire nel procedimento amministrativo.

Pur non essendo tali soggetti tecnicamente dei controinteressati, ma piuttosto cointeressati, non si vedono motivi ostativi all’applicazione della norma citata alle associazioni ambientaliste e agli enti territoriali, portatori di interessi collettivi e pubblici di grande rilievo in ordine alla tutela dell’ambiente e del proprio territorio. Non sembra, pertanto, che possa essere negato a questi soggetti il diritto di visionare gli atti del

221 _{Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 1979, n. 369, Riv. Amm. Rep. Ital. 1979, 621; Cass. civ, sez. Trib., 21 ottobre}

2003, n. 175723, Giust. Mass. 2003, f. 10; Cass., sez. Trib., 27 ottobre 2000, n. 14200 cit.

In ordine alla non impugnabilità degli atti preparatori, di quelli in corso e di quelli interni per carenza dell’attualità dell’interesse a ricorrere, cfr. V. CAIANIELLO, Manuale cit., 579 ss. e la giurisprudenza ivi citata.

222

S. VALENTINI, Le ispezioni amministrative cit., 161, al quale si rinvia anche per riferimenti dottrinali e giurisprudenziali favorevoli all’autonoma impugnabilità dei verbali di ispezione, i quali appaiono, tuttavia, isolati.

223

procedimento e di presentare memorie e documenti, al fine di introdurre nel procedimento gli interessi di cui sono portatori, anche in qualità di enti esponenziali delle collettività locali.

La soluzione favorevole ad un’ampia partecipazione dei privati al procedimento amministrativo si fonda su ragionevoli argomenti.

Innanzi tutto, un valido supporto alla tesi positiva può essere rintracciato nella funzione collaborativa riconosciuta alla partecipazione, evidenziata dalla dottrina e dalla giurisprudenza, allo scopo finale del procedimento: garantire l’ottimale soddisfazione dell’interesse pubblico primario in raffronto con gli interessi pubblici e privati secondari224. Se il procedimento amministrativo assume il ruolo di strumento attraverso il quale la p.a. può acquisire “una migliore conoscenza della realtà e della complessa trama di interessi coinvolti”225, non vi è soggetto privato maggiormente in grado di introdurre elementi utili al perseguimento dello scopo finale di tutela ambientale dell’associazione ambientalista226.

Secondariamente, anche la direttiva 2004/35/CE, in materia di danno ambientale, prevede all’art. 12 che le persone fisiche o giuridiche “b) che vantino un interesse sufficiente nel processo decisionale in materia di ambiente concernente il danno o, in alternativa, c) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto, sono legittimate a presentare all'autorità competente osservazioni concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o minaccia imminente di danno ambientale di cui siano a conoscenza e a chiedere all'autorità competente di intervenire a norma della presente direttiva”, precisando che “l'interesse di organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell'ambiente e che sono conformi a tutti i requisiti previsti dal diritto nazionale è considerato sufficiente ai fini della lettera b). Tali organizzazioni sono altresì considerate titolari di diritti che possono subire violazioni ai sensi della lettera c)”.

224

Cfr. E CASETTA, Manuale di diritto amministrativo cit., 388 ss.: “Considerando che la funzione del procedimento è quella di consentire la migliore cura dell’interesse pubblico, si deve ritenere che anche la partecipazione sia strumentale alla più congrua decisione finale in vista dell’interesse pubblico: essa ha cioè funzione collaborativi”; Cons. Stato, sez. V, 21.4.2006, n. 2253, per il quale la comunicazione di avvio del procedimento “si fonda sulla duplice esigenza da un lato di porre i destinatari dell’azione amministrativa in grado di far valere i propri diritti partecipativi, dall’altro di consentire all’amministrazione di meglio comparare gli interessi coinvolti e di meglio perseguire l’interesse principale, a fronte degli altri interessi pubblici e privati eventualmente coinvolti”.

225

E. CASETTA, Manuale cit., 389, per il quale occorre prescindere “dal movente psicologico che muove l’interveniente, estrapolandone cioè il significato per così dire oggettivo, indipendentemente dall’ebventuale esigenza di difesa nei confronti dell’amministrazione”.

226

Cfr. M. CALABRO’, Il ruolo delle associazioni ambientaliste in tema di prevenzione e riparazione del danno

ambientale, in La responsabilità per danno all’ambiente a cura di F. GIAMPIETRO cit., 209: “La stretta

connessione esistente tra l’attività delle associazioni ambientaliste ed il risultato cui tende la p.a., insieme al considerevole bagaglio di esperienza e di conoscenza scientifica che caratterizza tali organizzazioni, ne fanno, oggi, un interlocutore indispensabile per un’amministrazione la cui azione si ispiri al principio del buon andamento in funzione del perseguimento di un risultato di tutela efficace e durevole”.

Non si comprenderebbe, infine, perché le associazioni ambientaliste possano intervenire nei giudizi per danno ambientale e non nei procedimenti amministrativi relativi alla stessa materia, né la possibilità per i cointeressati di intervenire nel processo amministrativo e negarla nella fase procedimentale, legittimazione ad agire riconosciuta in modo sempre più ampio dalla giurisprudenza amministrativa227.

L’accoglimento della soluzione contraria, pur presente in dottrina228, rappresenterebbe un ulteriore motivo di incostituzionalità della disciplina sopra evidenziata, in relazione alle minori garanzie di difesa e partecipazione che il procedimento è in grado di garantire.

D’altronde, l’art. 309 del T.U. fa riferimento alle persone fisiche o giuridiche che “vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino”, con ciò ritenendo l’esercizio di tale diritto perfettamente compatibile con il sistema della partecipazione procedimentale.

Infine, il Giudice amministrativo ha recentemente ammesso la possibilità di intervento nel procedimento amministrativo, ex art. 9 legge n. 241/1990, anche ai soggetti che possano trarre un vantaggio dal provvedimento finale229. In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto, nell’ambito di un procedimento amministrativo condotto dall’Autorità Antitrust, che un soggetto privato che trarrebbe un vantaggio dal provvedimento finale, pur non avendo un interesse diretto alla partecipazione al procedimento (che avrebbe dato a tale soggetto il diritto a ricevere la comunicazione di avvio del procedimento), è portatore di “interesse riflesso e derivato, che semmai poteva giustificare il suo spontaneo intervento nel procedimento (art. 9, l. n. 241 del 1990)”.

227

T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 12 maggio 2006, n. 2673, Foro Amm. TAR 2005, 1861: “Si è affermato che - anche in mancanza di leggi ordinarie di attuazione tese a realizzare la piena valorizzazione dell'apporto diretto dei singoli cittadini e delle formazioni sociali nella gestione della funzione amministrativa (in modo che l'intervento pubblico istituzionale assuma, effettivamente, carattere sussidiario rispetto all'iniziativa dei cittadini e delle loro libere associazioni) - il principio di sussidiarietà orizzontale impone immediatamente di privilegiare, tra le esistenti opzioni interpretative, quelle più avanzate in tema di legittimazione ad agire che garantiscono ai cittadini, ma anche alle loro associazioni, la più ampia possibilità di sindacare in sede giurisdizionale l'esercizio della funzione amministrativa da parte degli enti pubblici istituzionali a ciò preposti”.

228

Cfr. A. DI MARIO, La nuova partecipazione al procedimento: potenziamento o dequotazione?, in Le nuove

regole dell’azione amministrativa dopo le leggi n. 15/2005 e n. 80/2005, I, 445, il quale esclude l’ingresso nel

procedimento di coloro i quali rivestono una posizione giuridica analoga a quella di colui che ha richiesto il provvedimento.