La figura del sindaco ufficiale di governo è oggi delineata dagli artt. 10 e 38 della legge n. 142 del 1990, i quali sostituiscono i disposti dell’art. 152 del t.u. della legge comunale e provinciale n. 148 del 1915. Tali disposizioni, a loro volta, riproponevano la figura del sindaco, a suo tempo delineata dal legislatore del 1865: quando, respinto il progetto di legge Cavour-Farini- Minghetti che delineava un diverso sistema di decentramento amministrativo, era stata aperta la strada al progetto Ricasoli, ben diversamente orientato73.
Quest’ultimo, in verità, si limitava ad «estendere a tutto il territorio italiano la legge comunale e provinciale del Piemonte, ossia il sistema centralistico che era stato importato dalla Francia napoleonica e che strozzava ogni autonoma vita locale a vantaggio del potere centrale e del suo
73
G. DE CESARE, L’ordinamento comunale e provinciale in Italia. Dal 1862 al 1942, (Pubblicazioni dell’Istituto per la Scienza dell’Amministrazione Pubblica, Storia amministrativa delle province lombarde, vol. I), Milano, 1977, pp. 115 ss., special. 147 ss.
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rappresentante, il Prefetto»74. Con essa si cercava di realizzare una linea di compromesso tra le esigenze dell’autonomia e quelle dell’accentramento, visto che se, da un lato, il potere centrale non era titolare di poteri legali in sede di provvista del consiglio, che era elettivo, dall’altro lato era in grado di gestire ad libitum la carica di sindaco.
La ormai da tempo soppressa nomina regia del sindaco, la sua primaria funzione di uomo di fiducia del potere centrale, costituiscono, dunque, le matrici delle competenze attuali del sindaco quale ufficiale di governo. Non sono elaborazione della cultura amministrativa italiana, ma provengono dal modello francese-napoleonico, conservato in Piemonte anche dopo la restaurazione dei poteri regi75.
All’origine della sua vicenda storica, la figura del sindaco non è stata identificata con quella propria di un amministratore locale, ma, al contrario ha assunto le caratterizzazioni più convenienti ad un ufficio gerarchicamente subordinato al Ministero dell’interno, operante in loco in qualità di rappresentante (se non, talora, di mero agente) del potere governativo. Ciò che tornava utile in sede di elezioni: quando il sindaco era chiamato ad orientare i voti degli elettori a sostegno delle forze politiche rappresentate nel governo centrale76.
74
A. SAITTA, Il cammino umano, Calderini ed., 1978, p. 187. Come si sa, la prima legge comunale e provinciale italiana non fu confezionata a misura dei problemi della neonata nazione ma costituì il risultato della politica annessionista del Piemonte, rappresentando solamente un’estensione a tutto il territorio dello Stato della legge comunale e provinciale piemontese del 1848.
75
G. MIGLIO, Le contraddizioni dello stato unitario, e F. BENVENUTI, Mito e realtà nell’ordinamento amministrativo italiano, entrambi in L’unificazione amministrativa ed i suoi problemi, (Atti del congresso celebrativo del centenario delle leggi amministrative di unificazione, Introduzione), Vicenza, 1969, rispett. pp. 36 ss., special. 49 ss., e 69 ss.
76
Cosicché «può affermarsi che il Sindaco rimase di nomina governativa non per quello che rappresentava come amministratore ma per quello che prometteva come galoppino elettorale» (F. G. SCOCA, La figura del Sindaco dal 1848 ad oggi, in M. S. GIANNINI (a cura di), I Comuni, (Atti
del congresso celebrativo del centenario delle leggi amministrative di unificazione, L’ordinamento comunale e provinciale, vol. II), Vicenza, 1967, p. 64. Già con la legge piemontese del 1859 erano state tolte al sindaco gran parte delle sue attribuzioni, a partire da quelle concernenti l’esecuzione delle deliberazioni consiliari e l’ordinaria amministrazione, come erano stati tolti a lui i poteri di iniziativa e di direzione effettiva dei lavori del consiglio e della giunta; nel contempo erano state potenziate le funzioni sindacali come ufficiale di Governo (O. LOVENO, Sulla nomina dei sindaci, in Rivista dei Comuni d’Italia, 1864, a. I, pp. 281 ss.).
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L’elettività del sindaco è stato traguardo raggiunto solo con le leggi 30 dicembre 1888 n. 586 e 29 luglio 1896 n. 346. Il risultato fu acquisito anche a causa dei numerosi problemi di carattere amministrativo, economico e politico a cui aveva dato vita la nomina governativa. I vantaggi elettorali non compensavano i numerosi svantaggi, quali la responsabilità governativa della cattiva amministrazione di fronte al corpo elettorale, nonché gli inconvenienti che conseguivano alla mobilitazione dell’intera gerarchia di uffici governativi (dal Ministero fino alle stazioni dei carabinieri), quando questi ultimi dovevano essere coinvolti nella scelta del sindaco77.
Le funzioni del sindaco come ufficiale di governo sono comunque rimaste in vita, e non hanno subito col tempo sostanziali variazioni. Possiamo quindi affermare che esiste un filo conduttore che lega gli attuali artt. 10 e 38 della legge n. 142 del 1990 alle origini storiche dell’istituto.
Anche l’art. 38 della legge di riforma non ha apportato grosse novità; al contrario, al primo comma, esso ha riprodotto fedelmente l’art. 152 del t.u. del 1915 che, a sua volta, non conteneva sostanziali innovazioni rispetto alla precedente legislazione.
La norma in questione ha disposto dunque che il sindaco sovrintende: (a) alla tenuta dei registri di stato civile, popolazione, materia elettorale, leva militare e statistica; (b) alla emanazione di atti che gli sono attribuiti dalle leggi e da regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica, sanità e igiene pubblica; (c) allo svolgimento, in materia di sicurezza e polizia giudiziaria, delle funzioni affidategli dalla legge; (in ragione di ciò il sindaco riveste la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria nei comuni in cui non vi siano ufficiali di pubblica sicurezza o dei carabinieri); (d) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico78.
77
F. G. SCOCA, op. cit., p. 83.
78
Sulla figura del sindaco come ufficiale di governo, si v. L. CORRADO, Il Sindaco, op. cit., pp. 184 ss.; R. LENZETTI, Il Sindaco ufficiale di Governo secondo l’art. 38 della legge di riforma delle Autonome locali, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, 15-16, 1990, p.
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A sua volta, il secondo comma dell’art. 38 ha attribuito al sindaco la potestà di adottare provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità, igiene, edilizia e polizia locale. Anche in tale disposto c’è molto del retaggio storico dell’istituto. Erano state le circostanze storiche, in primo luogo la politica dell’assolutismo e dell’accentramento, a costituire e consolidare i tratti di un ufficio monocratico operante come fiduciario del potere centrale, che, per tale sua qualifica, potesse agire in nome e per conto di questo nelle più varie circostanze, comprese quelle che richiedevano interventi eccezionali anche sotto il profilo normativo79.
Se un cambiamento di rotta c’è stato, esso si è realizzato in tempi recenti e, precisamente, grazie alla legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale (legge n. 833/1978): la quale, per la prima volta, ha riconosciuto al sindaco, operante nelle vesti di capo dell’amministrazione e non più in quelle di ufficiale di Governo, il potere di emettere ordinanze contingibili ed urgenti in materia di igiene e sanità pubblica (art. 32, comma terzo)80. Senonché, il
1611; R. CACCIN, Compiti del Comune e attribuzioni del Sindaco rispettivamente per e nei servizi di competenza statale risultanti dalla nuova legge sulle Autonome locali, in Il Consiglio di Stato, 1990, n. 9, p. 1338. Per un parallelo col precedente sistema, è ancora utile L. GIOVENCO e A.
ROMANO, L’ordinamento comunale, op. cit., pp. 428 ss.
79
Su cui già G. MIELE, Le situazioni di necessità dello Stato, in Archivio di diritto pubblico, 1936, pp. 395 ss., nonché M. S. GIANNINI, Potere di ordinanza ed atti necessitati, in Giurisprudenza completa della Corte di Cassazione, 1948, I, pp. 388 ss., e L. GALATERIA, I provvedimenti amministrativi d’urgenza, Milano, 1953; ma si cfr. G. U. RESCIGNO, Ordinanza e provvedimenti di
necessità e di urgenza (diritto costituzionale e amministrativo), in Novissimo digesto italiano, vol. XII, Torino, 1965, pp. 89 ss., F. BARTOLOMEI, Potere di ordinanza e ordinanze di necessità, Milano, 1979, Id., Ordinanza (diritto amministrativo), in Enciclopedia del diritto, vol. XXX, Milano, 1980, pp. 970 ss., special. pp. 975 ss., M. AGNOLI, Le ordinanze contingibili ed urgenti, in Amministrazione italiana, n. 12, 1984, pp. 1671 ss., V. ANGIOLINI, Necessità ed emergenza nel diritto pubblico, Padova, 1986.
80
F. TARTAGLIA, Art. 32, in F. A. ROVERSI MONACO (a cura di), Il Servizio sanitario Nazionale.
Commento alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, Milano, 1979, pp. 323 ss.; cui è da aggiungere R. GRACILI e A. ROMANO, I provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, in Enciclopedia per i Comuni, n. 326-327, Firenze, 1981, C. LA
ROCCA, I provvedimenti contingibili ed urgenti del sindaco in materia di igiene e sanità con particolare riferimento alla legge 23-12-1978 n. 833, in Amministrazione e contabilità dello Stato, n. 4, 1983, I, pp. 49 ss., E. ORLANDI, Le ordinanze contingibili ed urgenti in materia di igiene e sanità, in Amministrazione italiana, n. 11, 1983, pp. 1603 ss. Per il regime precedente alla legge n. 833/1978 si cfr. R. ALESSI, La funzione amministrativa sanitaria, in Rivista amministrativa, 1961,
pp. 533 ss., nonché N. ROSI, I provvedimenti contingibili ed urgenti del sindaco, prima e dopo la riforma sanitaria, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, n. 7-8, 1984, pp. 851 ss., V. ZARCONE, Il Sindaco organo titolare del potere di ordinanza, in Amministrazione italiana, n. 9, 1985, pp. 1247 ss.
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passo indietro lo ha fatto il legislatore della 142, coll’attribuire al sindaco, in qualità di ufficiale di governo, la competenza per l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti in materia di sanità e igiene pubblica81. Del resto, la legge n. 833 del 1978 era stata arricchita di tratti fortemente innovativi perché, per la prima volta, aveva provveduto a svincolare il sindaco dall’ingerenza prefettizia e dalle gerarchie ministeriali; avendo l’ordinanza sindacale in materia di sanità acquisita la natura di provvedimento definitivo, contro di essa non poteva essere proposto il ricorso gerarchico al prefetto, ma si dovevano adire le vie giurisdizionali (Tribunale amministrativo regionale e Consiglio di Stato), oppure proporre il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica82. L’art. 38, secondo comma, della legge di riforma ha così dato luogo al conflitto tra due regimi e, dunque, a numerosi interrogativi.
Non è mancato chi si è affrettato a spiegare che la legge di riforma delle autonomie locali «ha disciplinato il potere del sindaco di adottare
ordinanze contingibili e urgenti ma non ha, perciò, soppresso le competenze in materia del Ministro della sanità, del Presidente della regione e del Prefetto»; sicché, quando il provvedimento contingibile e
urgente riguardi esclusivamente l’ambito comunale, l’unica autorità legittimata a intervenire continuerebbe ad essere il sindaco, fatti salvi i poteri surrogatori del prefetto83.
Secondo questa opinione, peraltro assai autorevole, da un lato il legislatore avrebbe confermato il sistema di ripartizione delle competenze in materia di
81
Sul punto R. CACCIN, op. cit., p. 1338, P.L. ACERBI, Il comma secondo dell’art. 38 della legge
di riforma delle Autonomie locali. Considerazioni, in Nuova Rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, n. 5, 1991, p. 502; E. ORLANDI, Le ordinanze contingibili e urgenti del Sindaco in materia di igiene e sanità pubblica cit., p. 1621; L. VANDELLI, Ordinamento delle Autonomie locali cit., p. 362; G. ROMEO, Art. 38, in V. ITALIA e M. BASSANI (a cura di), Le autonomie locali cit., pp. 565 ss.
82
Oltre tutto, l’art. 32 della legge n. 833 del 1978 aveva determinato una nuova ripartizione del potere di ordinanza: si passava da un regime di distribuzione delle competenze avente come poli rispettivi il sindaco e il prefetto ad un regime caratterizzato dalla diarchia sindaco-presidente della giunta regionale, rispettivamente per gli interventi a livello comunale e a livello sovra-comunale; si riservavano, comunque, al prefetto i poteri in materia di ordine pubblico.
83
F. FAUSTI, Intervento, in Atti Parlamentari, X legislatura ecc., Indagine conoscitiva sull’applicazione della legge 8 giugno 1990, n. 142 cit., vol. I, p. 27.
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cui all’art. 32 della legge n. 833/1978, mentre, dall’altro, avrebbe provveduto a reinserire la relativa potestà, in quanto esercitata a livello comunale, tra le competenze del sindaco quale ufficiale di governo.
Risulta, tuttavia, difficilmente sormontabile il dato formale rappresentato dall’art. 38, secondo comma, della legge n. 142, il quale appare orientato a rinnegare il sistema della legge n. 833, in funzione di un puro e semplice ripristino del regime di cui ai disposti dei t.u. della legge comunale e provinciale, peraltro formalmente abrogati. Questa tesi è confermata da un’altra disposizione significativa, qual è l’ultima parte del secondo comma dello stesso art. 38 che dispone che «per l’esecuzione dei relativi ordini (il sindaco) può richiedere al prefetto, ove occorra, l’assistenza della forza pubblica».
Non v’è dubbio che tale precetto sottolinea il rapporto di tipo verticale intercorrente tra il vertice dell’amministrazione comunale che emette il provvedimento contingibile ed urgente e il rappresentante a livello provinciale del potere centrale.
In ragione di ciò sembra preferibile ritenere che il rapporto gerarchico tra sindaco e prefetto, più che un’anomalia o una disposizione «sfuggita» al legislatore distratto, sia da considerarsi alla stregua di principio canonizzato dalla disposizione in esame: ciò che costituirebbe ulteriore prova della scarsa volontà legislativa di innovare a riguardo di una figura istituzionale che ben pochi cambiamenti ha subito nel corso del tempo.
A ben guardare, l’art. 38 suggerisce, a diverse riprese, l’idea di una posizione di subordinazione dell’amministratore locale al potere centrale e alla sua massima espressione a livello territoriale; il sindaco, da una parte, è tenuto ad informare il prefetto «su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico» (primo comma, lett. d); dall’altra, il prefetto è legittimato a «disporre ispezioni per accertare il regolare funzionamento dei servizi, nonché per l’acquisizione di dati e notizie ...» (quinto comma); da un lato, il sindaco ha l’obbligo di comunicare la delega di funzioni
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sindacali al prefetto; dall’altro, il prefetto può disporre dei controlli e, ricorrendone i presupposti, nominare un «commissario ad acta». Infine, la prova più chiara di questo orientamento è data dalla legittimazione del prefetto a sostituirsi al sindaco in caso di inadempienza (art. 38, comma nono)84. Torna, dunque, ad affacciarsi il profilo di una autorità statale che, a livello provinciale, è titolare di poteri di vigilanza ispettiva nei confronti dei comuni; una figura che non riesce a celare alcuno dei molti profili di incostituzionalità da cui è affetta85.
Gli articoli 50 e 54 del Testo unico degli Enti locali riproducono, nella sostanza, l’assetto sopra descritto.
In particolare l’art. 50 attribuisce al Sindaco il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, in qualità di rappresentate della comunità locale.
L’art. 54, invece, conferisce al Sindaco la possibilità di adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana: in questa ipotesi, il Sindaco agisce in qualità di ufficiale di Governo, e, come in passato è prevista l’ingerenza, vedremo nel prosieguo con quale incisività, della figura del prefetto.
In Conclusione si è rubricata una rassegna evolutiva della figura del sindaco, riprendendo le fasi che hanno determinato la definizione e l’azione di quest’ultimo nel complesso organizzativo dell’amministrazione. La figura del sindaco ha subito vari mutamenti, nel corso della storia, dall’età ante Unità al post repubblica. Nonostante ciò, la figura del sindaco c’è sempre stata e continuerà ad essere un tassello fondamentale per l’amministrazione della cosa pubblica.
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L. VANDELLI, op. cit., p. 366. Ad una ratio non molto diversa si ispira il dl. 31 maggio 1991, n. 164, convertito nella legge 22 luglio 1991, n. 221, che attribuisce (art. 1) al prefetto la competenza ad avviare il procedimento di scioglimento delle amministrazioni comunali e provinciali, quando «emergono elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata». Sul punto si cfr. P. VIRGA, Infiltrazioni mafiose negli enti locali, in Il Corriere giuridico, 1991, n. 8, pp. 821 ss.
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