nazionale”140. “Le conclusioni del comitato sono sottoposte dal suo presidente al consiglio dei ministri”141.
La normativa, benché lapidaria, appare chiara nel definire le funzioni del nuovo organo.
L'ambito materiale dell'attività riguardava la politica militare. Escluse dalla sua competenza sembravano quindi la politica di difesa civile, che invece costituisce l'oggetto principale dell'attività della commissione suprema di difesa, e la politica di sicurezza.
La netta prevalenza di componenti militari su quelli civili, sia a livello di ministri (quattro su sei, escluso il presidente del consiglio) che di tecnici (quattro su quattro) conferma quanto detto sopra.
Occorre altresì precisare che il comitato non aveva una competenza <<generale>> sulla politica di difesa militare dello stato, ma limitata – come precisava la norma istitutiva – a “particolari questioni” che il governo, evidentemente, reputava opportuno trattare in quella sede e non direttamente in consiglio dei ministri.
ritiene superflui. Egli consiglia che, nella costituzione del comitato, sia seguito il criterio di dare vita a un organismo agile, snello, composto da pochi membri. [Prendono parte alla discussione vari ministri.] (…) In merito ad essa si raccomanda di mantenere assoluta riservatezza. L'esame definitivo del provvedimento è rinviato ad altra seduta”. In A.G. RICCI [1995, 534], Governo Bonomi, seduta 4 aprile 1945.
139 Art. 2, D.L.L. 31 maggio 1945, n. 345. 140 Art. 1, D.L.L. 31 maggio 1945, n. 345. 141 Art. 3, D.L.L. 31 maggio 1945, n. 345.
L'esame della prassi disponibile introduce alcuni elementi di novità. Nelle tre sedute note – due tenute nel 1945 e una (forse) nel 1947 – l'ordine del giorno era rappresentato dalle seguenti tematiche: le condizioni politiche e militari del trattato di pace, la ridefinizione dei confini nazionali a seguito delle pretese degli stati limitrofi, il destino delle colonie, la difesa militare del territorio nazionale, la situazione delle forze armate e il bilancio della difesa142.
Appare evidente che gli argomenti trattati dal comitato non attenevano rigorosamente alla politica militare, ma investivano anche connesse questioni di politica di sicurezza, quali la situazione politica internazionale e i rapporti con le potenze vincitrici. Inoltre dal verbale della riunione del 28 agosto 1945 emerge un ruolo di tutto rilievo del ministro degli esteri, che introdusse la seduta con una lunga esposizione.
Il ruolo svolto dal ministro degli esteri e gli argomenti trattati dimostrano la difficoltà di scindere gli aspetti di politica estera da quelli più prettamente militari, e, in ultima analisi, la tendenza del nuovo organo a occuparsi della politica di sicurezza nella sua globalità, estendendo, così, nei fatti l'ambito della propria competenza.
Definito l'ambito materiale, è il momento di accertare la natura giuridica dell'attività. Il dato normativo e la prassi conducono a ritenere l'attività dell'organo di natura politica e istruttoria. Il suo compito consisteva nello studiare le questione di politica militare e proporre delle soluzioni al consiglio dei ministri, cui era rimessa la decisione definitiva.
L'attività di studio del comitato poteva così terminare con atti d'indirizzo politico – definiti “conclusioni” dal D.L.L. del 1945 – che assumevano la forma di direttive politiche non vincolanti indirizzate al consiglio dei ministri. Tali “conclusioni” – dato il loro carattere non vincolante che le distingue nettamente dalle direttive politiche della commissione suprema mista per la difesa dello stato e della commissione suprema di difesa – possono essere correttamente avvicinate agli istituti della proposta facoltativa143 o della raccomandazione144.
Non è dato sapere, per mancanza di informazioni, se le “conclusioni” del comitato si concretizzavano in atti formali giuridicamente autonomi, o meno.
142 Sull'attività del comitato di difesa vi sono riferimenti solo a tre sedute. Due del 1945, di cui la seconda il 28 agosto 1945 (con verbale integrale). La terza della fine del 1947. In AUSSME, fondo I-3, racc. 42; AUSSME, fondo Marras, racc. 51; ACS, PdC, segreteria De Gasperi, busta 22. Le prime due riunioni del comitato di difesa sono menzionate anche da L. NUTI [1989, 47-65]. 143 P. VIRGA [1968, 111-112] definisce la <<proposta>> come un “atto propulsivo tendente a sollecitare l'attività di un altro organo e al contempo ad esprimere un giudizio circa il contenuto da dare al provvedimento. Nella proposta vengono quindi a convergere una manifestazione di volontà propulsiva ed una manifestazione di giudizio. Pertanto la proposta si differenzia da (…) il parere, che è una semplice manifestazione di giudizio e non comporta l'esercizio di alcun potere di iniziativa.”
144Della nozione di raccomandazione nel diritto pubblico si sono occupati prevalentemente gli studiosi di diritto internazionale. Le conclusioni sulle raccomandazioni internazionali – nel senso di ritenerli degli atti con efficacia non vincolante ma esortativa – possono tuttavia essere mutate anche per il diritto costituzionale. Cfr: B. CONFORTI [1987, 187-191].
L'esperienza dei precedenti organi statutari porta a ritenere più probabile la seconda ipotesi: le direttive (o proposte) sarebbero state incorporate, inizialmente, nel verbale della seduta in cui erano state adottate, successivamente – e solo nel caso fossero accolte –, nel provvedimento deliberato dal consiglio dei ministri. Trattasi quindi di direttive politiche materiali con efficacia non vincolante.
È opportuno precisare, tuttavia, che le “conclusioni” non costituivano l'esito obbligato delle riunioni del comitato. Le sedute potevano limitarsi a un semplice esame delle questioni, con acquisizione reciproca di dati e informazioni, come avvenne nella seduta 28 agosto 1945145, l'unica per la quale è disponibile il verbale integrale.
5.3 – Natura giuridica e collocazione costituzionale dell'organo. Quanto riportato sinora sull'ordinamento interno e sui compiti attribuiti, conduce a ritenere il comitato di difesa un comitato interministeriale: 1) istituito con legge, 2) a composizione flessibile, 3) con preminenza del presidente del consiglio, 3) con funzioni istruttorie d'indirizzo politico in materia di politica militare.
In uno schema di provvedimento dell'aprile 1945 si faceva espresso riferimento alla sua natura di “organo interministeriale”146, riferimento che poi, nella stesura definitiva, venne meno, senza però mettere in dubbio l'appartenenza dell'organo all'istituto dei comitati di ministri.
L'organo aveva una natura transitoria, che fu sancita espressamente dalla norma istitutiva: “è istituito transitoriamente un comitato (...)”147.
La natura politica delle attività del comitato lo rendeva rilevante ai fini della determinazione dell'indirizzo politico in ambito militare. L'attività dell'organo, benché non assumesse le forme di atti con forza politica vincolante (come nel caso della commissione suprema mista di difesa per lo stato e della commissione suprema di difesa) era comunque idonea a influenzare le scelte degli organi costituzionali con attribuzioni concorrenti nello stesso ambito materiale, in particolare il consiglio dei ministri. L'apporto tecnico fornito dai componenti militari conferiva, infatti, alle conclusioni del comitato un peso e un'autorevolezza tale che difficilmente il consiglio dei ministri poteva non tenerle in considerazione.
145 Durante la seduta i componenti politici e tecnici si limitarono ad esporre, ciascuno per il proprio settore di competenza, la situazione politico-militare dell'Italia a seguito della sconfitta militare, ipotizzando varie soluzioni, ma senza prendere alcune decisione di sorta. In particolare i quattro capi di stato maggiore, su invito del presidente del consiglio, illustrarono “i termini massimi delle possibili concessioni [alle potenze vincitrici], per consentire un lavoro preparatorio da parte dei diplomatici [in vista dell'avvio delle trattative per il trattato di pace]”. Verbale seduta 28 agosto 1945, in AUSSME, fondo I-3, racc. 42.
146 Schema di decreto legislativo luogotenenziale relativo all'istituzione del comitato di difesa, art.2, aprile 1945, in AUSSME, fondo I-3, racc. 42.
147Art. 1, D.L.L. 31 maggio 1945, n. 345. Lo schema di decreto legislativo luogotenenziale relativo all'istituzione del comitato di difesa, art.1, aprile 1945, (AUSSME, fondo I-3, racc. 42), con maggior dettaglio, condizionava l'operatività del comitato al perdurare delle condizioni di armistizio e dello stato di cobelligeranza.
È interessante notare che il presidente del consiglio De Gasperi, nella seconda metà del 1947, oppose una tenace resistenza alle insistenti e ripetute richieste di convocare il comitato di difesa avanzate del capo SMG e dal ministro della difesa148. Le questioni da affrontare riguardavano: la difesa militare del paese in vista della prossima firma del trattato di pace e della completa smobilitazione delle forze di occupazione angloamericane dal territorio nazionale; e, in particolare, le somme da stanziare per le forze armate nella prossima legge di bilancio.
Le grandi attese riposte dai militari nel comitato di difesa – a loro detta avrebbe dovuto “concretare quelle direttive che agli organi militari sono indispensabili” e fornire “una parola decisiva e chiarificatrice sul più importante degli attuali problemi militari” – e le risposte interlocutorie e vaghe di De Gasperi – giustificava i continui rinvii con l'esigenza di imprecisate riunioni preliminari tra alcuni ministri e la circostanza che la convocazione del comitato avrebbe creato “sensazioni allarmistiche” – svelano che tale organo non era poi così ininfluente nella determinazione dell'indirizzo politico militare. Tutti i protagonisti della vicenda (ministro della difesa, capo SMG e presidente del consiglio) mostravano la consapevolezza che le “conclusioni” cui poteva giungere il comitato di difesa avrebbero avuto la forza politica necessaria per condizionare le scelte rimesse – in ultima analisi – al consiglio dei ministri149.
CAPITOLO 2
148 “(...) La firma del trattato di pace (a cui la determinazione definitiva dei nostri confini e l'esodo delle truppe di occupazione) ci pone di fronte al problema della difesa del paese e ci consente di affrontarlo con libertà di decisione. Data l'incertezza della situazione internazionale e la delicatezza di quella al nostro confine orientale, la soluzione di questo problema assume caratteri, oltre che di grande difficoltà e responsabilità, di assoluta urgenza. Per poterlo affrontare in concreto e dar subito corso all'esecuzione delle predisposizioni necessarie è indispensabile conoscere gli elementi politici, presupposto e punto di partenza di un qualsiasi piano militare. (…) prego la S.V. di voler riunire subito il comitato di difesa per concretare quelle direttive che agli organi militari sono indispensabili (...)”. Nota 13 ottobre 1947 del capo SMG Trezzani con oggetto “proposta di convocazione del comitato di difesa” indirizzata al PdC De Gasperi, in ACS, PdC, segreteria De Gasperi, busta 22. “(...) nell'agosto scorso ti interessai per la convocazione, sollecita per quanto possibile, del comitato di difesa, all'esame del quale chiedevo fosse sottoposta la situazione di bilancio delle forze armate, già da allora tale da destare serie preoccupazioni. La stessa situazione, che si avvia ormai a diventare disastrosa, mi costringe oggi ad insistere nella richiesta anche per non deludere l'attesa delle nostre forze armate che dal comitato di difesa si attendono una parola decisiva e chiarificatrice sul più importante degli attuali problemi militari. Ti sarei quindi veramente grato se l'invocata riunione potrà essere disposta al più presto o quanto meno possa essere da te convocato insieme con me il ministro del tesoro per un approfondito esame di detta situazione. (...)” Nota 3 dicembre 1947 del ministro della difesa Cingolani al PdC De Gasperi, in ACS, PdC, segreteria De Gasperi, busta 22. “Credo che la convocazione debba essere fatta con una certa cautela per evitare sensazioni allarmistiche senza fondamento. Pregherei quindi che ci fosse uno scambio di idee fra gli organi militari (…) Ho riferito al ministro della difesa che servirà uno scambio di idee preliminare (…).” Nota di risposta (senza data) del PdC al capo SMG, in ACS, PdC, segreteria De Gasperi, busta 22.