DISCIPLINA COSTITUZIONALE
NATURA EFFICACIA DESTINATAR
politica di sicurezza nella sua globalità indefinita politica politica facoltativa indefiniti politica politica vincolante indefiniti comitato deliberativo del consiglio decisoria politica di sicurezza limitata ai profili organizzativi e strumentali deliberazioni direttive
amminist giuridica indefiniti
istruttoria politica di sicurezza nella sua globalità atti di accertamento indagine, inchiesta, raccolta dati amminist giuridica amministraz. pubbliche, enti, imprese private segretario e ufficio segreteria del consiglio esecutiva politica di sicurezza limitata ai profili organizzativi e strumentali
indefinita indefinita indefinita indefiniti
I lavori preparatori, per la loro genericità e contraddittorietà, non sono di grande aiuto per definire con maggior precisione la natura dell'attività del CSD nelle intenzioni del legislatore.
I protagonisti del dibattito parlamentare – tra i quali il ministro della difesa e i presidenti delle commissioni difesa di camera e senato – non proposero un esame completo e approfondito delle attribuzioni del CSD previste dal disegno di legge, ma si limitarono a interventi generici, parziali e ambigui, evidenziando solo alcune delle funzioni, a seconda dei propri intendimenti politici.
Il ministro, nella relazione illustrativa, rimase molto generico, riferendosi sia a funzioni consultive sia a funzioni deliberative di cui si intuiva l'efficacia vincolante.
Al consiglio supremo:
“è demandato l'esame dei più alti problemi attinenti alla difesa della nazione e alla politica generale”;
“avrà pertanto il compito di delibare le questioni fondamentali interessanti la difesa nazionale, nel senso più ampio che si è sopra illustrato, determinando le direttive
generali, e seguendone e coordinandone l'attuazione da parte degli organi competenti”.
Durante la discussione in senato (aprile/novembre 1949), tutti sembrarono concordi nel ritenere il CSD, nonostante il dato testuale, come un organo meramente consultivo: il presidente della commissione difesa e gli altri senatori ne evidenziarono solo le attribuzioni di natura consultiva, omettendo ogni riferimento a quelle di natura deliberativa e vincolante che emergevano dal testo del disegno di legge.
Gasparotto, mostrando una certa confusione nel distinguere tra fase deliberativa e fase attuativa delle direttive politiche, affermava:
“La commissione conviene con il ministro che il consiglio supremo sia investito di poteri
consultivi, in quanto il potere di dare esecuzione a quanto si attiene ai problemi della
difesa nazionale spetta al governo, che ne è responsabile davanti al parlamento” e poco dopo definisce il consiglio stesso quale “organo di alta consultazione”308.
Il senatore Cingolani, nel dibattito in senato, dichiarava a sua volta che
“Il consiglio supremo di difesa è un grande organo consultivo che circonda e sostiene l'autorità, pur senza responsabilità, del capo dello stato (...)”309.
L'abbaglio dei senatori, assecondato dal ministro della difesa, emerse nel dibattito alla commissione difesa della camera.
Le parole del relatore Codacci Pisanelli non lasciano spazio a dubbi.
“Natura [del CSD] che, secondo il senato, sarebbe puramente di ordine consultivo, mentre noi abbiamo chiarito, esaminando la lettera della legge, come risulti che quest'organo non ha natura puramente consultiva310”.
308 Relazione del presidente della commissione difesa del senato, cit. 309 Atti senato, assemblea, seduta 15 novembre 1949.
Ed è proprio sulla base della reale natura del consiglio – come si ricava dalle funzioni deliberative con efficacia vincolante che la legge gli attribuisce – che Codacci Pisanelli, impossibilitato a emendare il testo licenziato dal senato, propose di accompagnare l'approvazione della legge con il citato ordine del giorno che prevedeva l'immediata attribuzione delle funzioni di coordinamento a un organo dell'esecutivo.
Lo stesso ministro della difesa, intervenendo nel dibattito in commissione difesa della camera sull'ordine del giorno di Codacci Pisanelli, ammetteva che
“quest'organo [il CSD] dovrà prendere deliberazioni di carattere esecutivo di cui il governo sarà responsabile”.
2.2.3 – Natura giuridica e collocazione costituzionale. Quanto appena riferito su ordinamento interno e attribuzioni, introduce la tematica della natura giuridica del CSD.
L'esame dei lavori preparatori e del testo della legge, se non consentono di arrivare a conclusioni definitive, contribuiscono però a porre due punti fermi. Secondo il legislatore del 1950 il CSD: (a) non è un organo meramente
consultivo, ma può svolgere attività di natura politica e amministrativa con effetti
vincolanti nei confronti dei destinatari; (b) non è né un comitato interministeriale, né un qualsiasi altro organo ausiliario dell'esecutivo.
Le scelte di attribuire la presidenza effettiva del consiglio al capo dello stato e di individuare quale segretario dello stesso un soggetto autonomo dal governo costituiscono prove evidenti che non si tratta di un comitato interministeriale, né di altro organo ausiliare del governo
La conclusione è altresì corroborata dall'esame dei lavori preparatori della legge istitutiva, che sul punto sono tutt'altro che contraddittori.
Affermava il ministro della difesa nella sua relazione:
“(...) la commissione [suprema di difesa] e il comitato di difesa hanno avuto finora la struttura di comitato interministeriale, e cioè di organo ausiliario del consiglio dei ministri (...). Sembra che il nuovo organo voluto dalla Costituzione debba differire sostanzialmente da quelli esistenti nel precedente ordinamento. Il consiglio supremo della difesa per il fatto stesso che è presieduto dal presidente della repubblica, si pone su un piano diverso dai comuni comitati interministeriali, come un organo ben distinto.”
Concordava il presidente della commissione difesa del senato nella sua relazione:
“(...) è giustamente sembrato al ministro della difesa che il nuovo organo previsto dalla Costituzione stessa debba differire sostanzialmente da quelli esistiti in precedenza (…) collocandolo su un piano diverso dai comuni comitati interministeriali, al fine di metterlo in grado di affrontare, colla maggiore autorità, i più alti problemi attinenti alla difesa (...)”.
Sulla connessa tematica della collocazione del nuovo organo nel sistema costituzionale – ovvero dei suoi rapporti con gli altri organi costituzionali competenti nel settore della difesa – la legge istitutiva, limitandosi a quanto emerge dal dato testuale su ordinamento interno e funzioni attribuite, porta a ritenere il CSD come l'organo competente ad esaminare le più importanti questioni della sicurezza nazionale e a deliberare sull’organizzazione e il coordinamento delle attività ad esse connesse; deliberazioni cui devono attenersi e darvi attuazione gli altri organi costituzionali, in primis presidente della repubblica e governo.
Le conclusioni appena menzionate cui porta l'interpretazione letterale della legge istitutiva, come si vedrà, conducono a evidenti problemi di compatibilità con il modello costituzionale, almeno nell'interpretazione dominante e tradizionale che vede un presidente della repubblica politicamente irresponsabile e titolare di funzioni di controllo e garanzia, e un governo, responsabile di fronte al parlamento, titolare esclusivo dell'indirizzo politico.
Non a caso, infatti, le stesse considerazioni sulla legge istitutiva sono sottaciute o sminuite nel corso dei lavori preparatori.
Nella relazione che accompagna la presentazione del disegno di legge, il ministro della difesa, con un chiaro intento rassicurante, cercò di sminuire la reale portata della legge sul complessivo assetto della ripartizione delle attribuzioni degli organi costituzionali in materia di sicurezza.
“Appena è il caso di aggiungere che un siffatto ordinamento [CSD secondo la legge istitutiva] non comporta alterazione o confusione delle competenze attribuite ai vari organi dello stato dalle norme costituzionali e dalle leggi vigenti: il presidente della repubblica conserverà intatte le sue attribuzioni e la sua posizione costituzionale; le camere saranno sempre competenti ad approvare l'indirizzo politico generale, a controllare l'attività del governo, a deliberare lo stato di guerra; il governo, e in particolare il consiglio dei ministri, conserverà intatte le sue attribuzioni e le corrispondenti responsabilità per ciò che concerne la politica e l'amministrazione del paese; gli stati maggiori manterranno le loro attribuzioni consultive e operative, e così di seguito.”
Successivamente, nel dibattito alla commissione difesa della camera a fronte dei rilievi del presidente Codacci Pisanelli sulla natura non consultiva delle funzioni attribuite dalla legge al CSD e sulle conseguenti implicazioni di ordine costituzionale che ne emergevano, lo stesso ministro affermava che avrebbe dovuto esser il governo ad assumersi la responsabilità politica delle deliberazioni di carattere esecutivo assunte dal CSD311.
Lo stesso Gasparotto, nel rimarcare con insistenza la natura meramente consultiva del CSD, lasciava trasparire la volontà di occultare la reale portata della legge e le connesse questioni di ordine costituzionale che ne scaturivano.
La natura consultiva del CSD era infatti tirata in ballo:
• da un lato, per salvaguardare le attribuzioni di governo e parlamento nella determinazione della politica di sicurezza:
“[il CSD] è investito di poteri consultivi, in quanto il potere di dare esecuzione a quanto si attiene ai problemi della difesa nazionale spetta al governo, che ne è responsabile di fronte al parlamento”;
• dall’altro, il ruolo del capo dello stato di garante irresponsabile del sistema costituzionale e quindi avulso dall'indirizzo politico di maggioranza:
“questo organo di alta consultazione deve essere presieduto dal presidente della repubblica, che ha anche il titolo di comandante delle forze armate, titolo che (…) ha e deve avere carattere formale e di prestigio, tale quindi da non impegnare la sua responsabilità in ossequio all'art. 90 della Costituzione (…). La presenza del capo dello stato, imposta dalla Costituzione, è imposta dalla circostanza che la sua alta personalità, oltre che dare prestigio all'istituto, dispone di una visione più ampia e più lontana di quanto possano avere i ministri impegnati e spesso assillati da problemi immediati.”
311 “(...) questo organo [CSD] dovrà prendere deliberazioni di carattere esecutivo di cui il governo sarà responsabile”. Camera, commissione difesa, seduta 14 luglio 1950, in www.camera.it, prima legislatura. Secondo A. BARONE [1982, 457-458] “dall'intervento del ministro alla commissione difesa della camera dei deputati sembrerebbe che il governo ritenesse il consiglio partecipe della funzione di indirizzo, le cui deliberazioni non devono considerarsi semplici manifestazioni di opinione, ma atti di carattere esecutivo, benché privi, di per sé stessi, di efficacia esterna e perciò bisognosi di successivi atti che li rendessero eseguibili. Ciò, peraltro non risulta a chiare lettere dai documenti esaminati, non volendo probabilmente il governo prendere una netta posizione sulla questione per non sollevare delicati problemi costituzionali, affrettandosi, anzi, a precisare nella relazione, in modo del tutto inconvincente, che il disegno di legge non alterava le competenze attribuite agli organi dello stato dalle norme costituzionali.”
TABELLA DI RAFFRONTO SU <<ORDINAMENTO E ATTRIBUZIONI DEL CSD>>
testo
Articolato del capo SME Marras
(16 gennaio 1948)
disegno di legge del governo (24 febbraio 1949)
disegno di legge della commissione difesa
senato (luglio 1949)
Legge 28 luglio 1950,
n. 624
attribuzioni esamina i problemi inerenti alla politica difensiva dello stato;
formula le direttive per la predisposizione ed il coordi- namento delle varie attività nazionali comunque interes- santi la difesa della nazione; (art.1)
esamina i problemi generali politici e tecnici attinenti alla difesa nazionale;
fissa le direttive per l’organizza- zione e il coordinamento delle attività che comunque la rigua- rdano;
(art.1)
esamina i problemi generali politici e tecnici attinenti alla difesa nazionale
determina i criteri e fissa le
direttive per l’organizzazione e il coordinamento delle attività che comunque la riguardano.
(art.1)
Idem
composizione È presieduto dal capo dello stato.
Di esso fanno parte: il presidente del consiglio (vice- presidente); il ministro degli affari esteri; il ministro del tesoro, il ministro della difesa; il capo SM generale, il capo SM esercito, il capo SM mari- na, il capo SM aeronautica. (art.2)
Sono membri straordinari e vengono convocati di volta in volta ed a seconda dei singoli argomenti da trattare: il mini- stro dell'industria e comme- rcio, il ministro dell' agricol- tura, il ministro dei trasporti, il ministro delle marina mercan- tile. (art.2)
Per determinazione del presi- dente possono essere invitati ad intervenire alle riunioni con voto consultivo, altri membri del governo ed alte personalità del campo scientifico, indu- striale, economico. (art.2) Il consiglio supremo di difesa esprime le sue opinioni per votazione dei membri. Le decisioni sono prese dal presidente sulla base dei risultati delle votazioni, in caso di parità prevale il voto del presidente.
Di ogni riunione deve essere redatto apposito verbale. (art.4)
É presieduto dal presidente della repubblica.
É composto: presidente del consiglio (vice-presidente); mini- stro per gli affari esteri; ministro per l’interno; ministro per il tesoro; ministro per la difesa; ministro per l’industria e il commercio; capo di stato maggiore della difesa (art.2) I ministri non indicati nell’articolo precedente e gli alti commissari possono essere invitati dal presidente a intervenire alle riunioni del consiglio, quando vengano trattati argomenti che riguardano la competenza delle rispettive am- ministrazioni.
(art.3.1)
Possono altresì essere invitati a intervenire alle riunioni del consiglio, quando il presidente lo ritenga opportuno, i capi di stato maggiore dell’esercito, della marina e dell’aeronautica, i presidenti degli organi e istituti indicati nell’art. 4, nonché persone di particolare compete- nza nel campo scientifico, indu- striale ed economico ed esperti in problemi militari.
(art.3.2)
Coloro che intervengono alle riunioni del consiglio dei comma precedenti possono partecipare alle discussioni ma non alle deliberazioni.
(art.3.3)
Idem
Il presidente può convocare riunioni del consiglio supremo di difesa con la partecipazione, a suo invito, dei ministri non indicati nell’articolo precedente e degli alti commissari. (art.3.1)
Possono altresì essere convocati alle riunioni del consiglio, quando il presidente lo ritenga opportuno, i capi di stato maggiore dell’esercito, della marina e dell’aeronautica, i presidenti degli organi e istituti indicati nell’art. 4, nonché persone di particolare competenza nel campo scientifico, industriale ed economico ed esperti in problemi militari. (art.3.2) Soppresso Idem Idem Idem (…) ivi compresi i rappresentanti quali- ficati del copro vo- lontari della libertà e delle formazioni pa- rtgiane.
testo
Articolato del capo SME Marras
(16 gennaio 1948)
disegno di legge del governo (24 febbraio 1949)
disegno di legge della commissione difesa
senato (luglio 1949) Legge 28 luglio 1950, n. 624 segretario e ufficio di segreteria
Il consiglio supremo di difesa dispone di una segreteria retta da un generale di brigata o colonnello (o gradi corrispon- denti per la marina). Il capo SM generale cura il funzionamento della segreteria La segreteria dovrà provve- dere in particolare alla convo- cazione dei partecipanti alle riunioni e a notificare ai mini- stri e agli altri enti interessati responsabili, per la parte di rispettiva competenza, le di- rettive formulate dal consiglio supremo di difesa.
Segretario del consiglio è il ministro della difesa (art.2)
Il segretario del CSD:
raccoglie ed elabora, secondo le direttive del consiglio, tutti gli elementi relativi alle questioni da sottoporre al consiglio stesso; dà corso alle relative deliberazioni e ne segue e coordina l’attuazione da parte degli organi competenti;
A tale scopo il segretario del consiglio può chiedere direttamente ad amministrazioni pubbliche, enti e imprese tutti gli elementi e i dati necessari per lo studio e la trattazione delle questioni da sottoporre al consiglio
Presso il CSD è istituito un ufficio di segreteria, che coadiuva il segretario del consiglio nello svolgi- mento delle funzioni indicate nell’ articolo precedente.
L’ufficio di segreteria è costituito da personale comandato, militare e civile, delle amministrazioni dello stato, ed è diretto da un ufficiale generale o ammiraglio
Il numero massimo di componenti l’ufficio di segreteria sarà determinato con decreto del presidente del consiglio dei ministri, di concerto coi ministri per il tesoro e per la difesa.
L’ufficiale generale o ammiraglio preposto all’ufficio di segreteria e i componenti l’ufficio stesso sono scelti dal CSD su designazione del segretario del consiglio
Le spese per il funzionamento del CSD graveranno su apposito capitolo da iscriversi nello stato di previsione della spesa del ministero della difesa.
(art 8)
Il segretario del consiglio è no- minato dal consiglio stesso fuori dal suo seno, e partecipa alle sedute. (art.2)
Il segretario del CSD:
raccoglie ed elabora, secondo le direttive del consiglio, tutti gli elementi relativi alle questioni da sottoporre al consiglio stesso; coordina le relative deliberazioni e ne predispone l’attuazione da parte degli organi competenti;
Idem
Idem
L’ufficio di segreteria è costituito da personale comandato, militare e civile, delle amministrazioni dello stato. Idem Soppresso Idem Idem Idem Idem Idem Idem Idem Idem Idem
testo
Articolato del capo SME Marras
(16 gennaio 1948)
disegno di legge del governo (24 febbraio 1949)
disegno di legge della commissione difesa
senato (luglio 1949) Legge 28 luglio 1950, n. 624 sedute Il CSD si riunisce in sessione ordinaria una volta ogni sei mesi ed in sessioni straordi- naria per iniziativa del presi- dente o su richiesta del vice- presidente o del ministro della difesa.
(art.4)
Il CSD si riunisce almeno due volte l’anno. È inoltre convocato, tutte le volte che se ne ravvisi la necessità, dal presidente della repubblica, di propria iniziativa o su proposta del presidente del consiglio dei ministri (art. 7)
Idem Idem
organi di supporto
Il CSD, in relazione alle attribuzioni di cui all'art.1, formula inoltre questionari da sottoporre all'esame degli organi consultivi del ministero della difesa o a quegli altri organi che potranno essere interessati alle predisposizioni delle varie attività nazionali ai fini della difesa del paese. (art.3)
Il CSD, nello svolgimento delle sue attribuzioni, può avvalersi del comitato interministeriale per la ricostruzione, del CNR, dell’istituto centrale di statistica, dei corpi consultivi delle forze armate e di altri organi consultivi dello stato. (art.4)
3 – Le ricostruzioni della dottrina
3.1 – I punti fermi e i nodi irrisolti della legge istitutiva. Le soluzioni della dottrina e suoi limiti. A
fronte delle scarne indicazioni presenti in Costituzione e delle ambigue e polivalenti indicazioni emergenti dai lavori della costituente, la legge istitutiva del 1950 compie scelte ben precise su ordinamento interno, funzioni, natura giuridica e collocazione nel nuovo ordinamento repubblicano del CSD.
Riassumendo e sintetizzando:
• alla presidenza del capo dello stato è attribuito carattere effettivo, con potere di convocare le sedute e invitare i membri straordinari; mentre non sono previsti compiti di vicarianza, di supplenza e di codirezione in capo al vice- presidente, il presidente del consiglio;
• il segretario e l'ufficio segreteria dipendono direttamente dal CSD e sono autonomi dal governo da un punto di vista sia funzionale che organizzativo;
• il CSD svolge attività di natura consultiva per le questioni generali, tecniche e politiche, nel settore della politica di sicurezza, e attività di natura deliberativa, sia politica che amministrativa, nel più ristretto ambito dell'organizzazione e del coordinamento dell'attività di sicurezza;
• il CSD non è un comitato di ministri né altro tipo di organo ausiliare del governo;
• le deliberazioni del CSD inerenti l'organizzazione e il coordinamento dell'attività di sicurezza nazionale hanno carattere vincolante nei confronti degli altri organi costituzionali competenti in materia di sicurezza.
La disciplina contenuta nella legge del 1950 è tuttavia lacunosa e imprecisa su varie e importanti questioni.
Tra le altre, rimangono irrisolte le seguenti problematiche:
1. la natura giuridica, le modalità di adozione, la forma e i destinatari delle deliberazioni consiliari (sono applicabili i principi degli organi collegiali per la formazione della volontà del CSD? – in caso affermativo, quali membri hanno diritto di voto? – è necessaria l'unanimità o è sufficiente una maggioranza? – che forma giuridica rivestono gli atti emanati dal CSD?);
2. la partecipazione alla discussione e all'adozione delle deliberazioni consiliari da parte dei due organi non governativi e politicamente irresponsabili di fronte al parlamento: il capo dello stato e il capo SMD;
3. la struttura (pesante o leggera) delle segreteria e l'ampiezza dei suoi poteri di coordinamento e intervento per l'attuazione delle delibere del consiglio nei confronti dei destinatari.
4. la natura giuridica del CSD e la sua collocazione costituzionale.
Di seguito saranno riportate le soluzioni elaborate dalla dottrina sulle questioni lasciate irrisolte dalla legge istitutiva.
Prima di cominciare, si ritengono opportune due precisazioni.
Data l'esigua disciplina costituzionale, la laconicità del dibattito in assemblea costituente, la vaghezza (che in alcuni punti sconfina in ambiguità) della legge
istitutiva e la contraddittorietà dei lavori preparatori della stessa, le ricostruzioni dottrinali sul CSD si caratterizzano per l'estrema ricchezza e varietà di soluzioni. Appare quindi arduo e dispersivo riportare in modo analitico le singole proposte, che, invece, saranno illustrate tramite un'operazione di sintesi e accorpamento sulla base dei principali elementi comuni. Solo le elaborazioni degli autori che più di altri hanno approfondito la tematica saranno esaminate in modo completo.
I principali lavori – quanto a completezza, sistematicità e approfondimento – della letteratura giuridica sul CSD prendono quali unici punti di riferimento la Costituzione e la legge istitutiva del 1950. I rinvii alla prassi appaiono fugaci e sporadici, se non del tutto inesistenti; e ciò per l'evidente impossibilità materiale di accedervi, dato il manto di segretezza e mistero che ha sempre avvolto, anche