Introduzione; 2 Legge 28 luglio 1950, n 624: genesi e disciplina; 3 Le ricostruzioni della dottrina; 4 Brevi cenni all'esperienza della IV repubblica

francese.

1 – Introduzione

Il consiglio supremo di difesa fu istituito, in attuazione dell'art. 87.9 della Costituzione, con L. 28 luglio 1950, n. 624267.

La legge istitutiva ha grande importanza nell'economia di questo studio. La sua disciplina – ancor oggi immutata – delinea infatti i principali caratteri del CSD, quanto a ordinamento interno, attribuzioni, natura giuridica e collocazione costituzionale; e ciò incontrando l'unico limite delle scarne indicazioni costituzionali dell'art.87.9, nel più generale contesto della forma di governo parlamentare scelta dai costituenti.

L’esame della normativa riguarderà sia la disciplina positiva sia la fase genetica. Il significato giuridico delle singole disposizioni sarà quindi valutato nel contesto dei lavori parlamentari che hanno portato alla loro stesura definitiva, senza tralasciare gli influssi esercitati e le indicazioni emerse dagli ambienti militari. La legge del ‘50 assume altresì una più ampia rilevanza per il diritto costituzionale in quanto rappresenta la prima e, sino alla seconda metà degli anni '50, unica attuazione dei nuovi organi e istituti previsti dalla Costituzione repubblicana268.

All'esame delle legge seguirà quello della letteratura giuridica. Saranno valutate le principali ricostruzioni dottrinali del nuovo organo e le soluzioni proposte sulle maggiori questioni giuridiche sollevate dalla normativa del '50.

Il capitolo troverà infine conclusione con brevi cenni all'esperienza dei collegi di difesa operanti durante la IV repubblica francese: il comité de la défense

nationale e il conseil supérieur de la défense nationale. Tali organi –

contemplati, com’è si è visto nel capitolo precedente, dalla Costituzione transalpina del '46 e disciplinati con decreti emanati tra il '46 e il '47 – risultano particolarmente interessanti poiché simili al nostro CSD per funzioni, composi- zione e contesto istituzionale; inoltre, benché non vi sia traccia nella

267 G.U., anno 1950, n. 196.

268 Con l'eccezione del CSD, i nuovi organi e istituti previsti dalla Costituzione, in particolare quelli con funzioni di controllo della maggioranza, furono attuati solo vari anni dopo l'entrata in vigore della Carta costituzionale. In tal senso Labriola: “degli organi previsti dalla Costituzione, prima non esistenti e disciplinati, il consiglio supremo di difesa è quello al quale è stata conferita, rispetto ad altri, la più rapida attuazione.” S. LABRIOLA. Una prima parte dei nuovi organi contemplati dalla Costituzione fu istituita nella seconda metà degli anni '50: la corte costituzionale nel 1956, il CSM nel 1958, il CNEL nel 1957. Un'altra parte solo nei primi anni '70: referendum abrogativo e regioni ordinarie. Cfr sul punto, tra gli altri: G. AMATO, A. BARBERA [1997], A. BARBERA, C. FUSARO [2006], P. CARETTI, U. DE SIERVO [2008].

documentazione disponibile, è molto probabile che gli estensori della legge istitutiva, sia in ambito governativo che parlamentare, abbiano tratto ispirazione dalla normativa francese.

2 – Legge 28 luglio 1950, n. 624: genesi e disciplina

2.1 – Il dibattito e le proposte dei militari. Prima di esaminare i lavori preparatori e i contenuti della legge istitutiva, è opportuno valutare il contributo fornito dagli ambienti militari.

A tal fine si riprende il dibattito sulla pagine della Rivista militare tenutasi tra l'autunno del '46 e l'inverno del '47. Gli interventi sul futuro CSD, pur se approssimativi, sono infatti interessanti, poiché manifestano alcune tendenze che saranno poi riprese in modo più articolato e autorevole dai vertici istituzionali delle forze armate, chiamati, pochi mesi dopo, a dare i loro pareri sulle proposte di legge istitutiva elaborate dal ministero della difesa.

Sulla questione della composizione dell'organo collegiale, i tre alti ufficiali che affrontarono la tematica (i generali Armellini, Gelich e Orlando) furono concordi nel prevedere la partecipazione quali membri ordinari non solo del capo di stato maggiore generale, ma anche dei capi di stato maggiore delle tre forze armate269. Relativamente alle attribuzioni, il gen. Orlando riteneva che il consiglio dovesse avere il potere di “fissare precise direttive sulle questioni politiche e finanziarie sulle quali deve basarsi la preparazione della guerra, e cioè gli scopi da raggiungere in base allo sviluppo della politica estera e la ripartizione dei bilanci fra le tre forze armate”270. Secondo il gen. Gelich “il consiglio dovrebbe essere sentito obbligatoriamente per dare il parere, con voto deliberativo dei membri permanenti, sulle più importanti questioni di carattere politico-militare, operativo/strategico e organizzativo/tecnico”. Gelich propose poi un’originale ripartizione delle competenze in materia di sicurezza tra CSD e consiglio dei ministri.

269 Il gen. T. ORLANDO [1946, 1357-1360], anticipando già la denominazione definitiva di “consiglio supremo di difesa”, ritiene che di tale organo “dovrebbero far parte: il presidente del consiglio (e per questioni di estrema importanza il capo dello stato), i tre ministri della forze armate, il ministro degli esteri e quello del tesoro, il capo di stato maggiore generale ed i tre capi di stato maggiore delle forze armate. A partecipare a tale consesso potrebbero essere chiamati, di volta in volta, con voto consultivo, anche altri ministri in relazione agli argomenti da trattare. Il capo di stato maggiore generale avrebbe il compito di preparare le direttive fissate dal consiglio per i tre ministeri delle forze armate. La presenza in tale consesso del capo di stato maggiore generale e dei tre capi di stato maggiore delle singole forze armate garantisce la continuità fra il criterio unitario che presiede alla preparazione delle tre forze armate in pace e l'unità di comando di esse durante le guerra. (…)”. In modo simile il gen. F. GELICH [1946, 1361-1372] ritiene che “nostro nuovo ordinamento dell'alto comando debba esistere un consiglio superiore della difesa nazionale con presidente il capo dello stato, vice-presidente il primo ministro, con membri permanenti il capo di stato maggiore generale, i capi di stato maggiore delle singole forze armate, i capi delle amministrazioni militari (sottosegretari), e con membri temporanei da designare di volta in volta.” Il gen. Q. ARMELLINI [1947, 259], limitandosi a riproporre l'esperienza dell'allora operante comitato di difesa, accenna brevemente a un “comitato della difesa nazionale, organo interministeriale politico-militare presieduto dal presidente del consiglio dei ministri e costituito dai ministri più strettamente interessati, dai sottosegretari militari e dai capi di stato maggiore delle forze armate.”.

“Forse non appare più necessaria l'esistenza della commissione suprema di difesa, com'era prevista nel nostro ordinamento prebellico. Le sue funzioni sarebbero assorbite in parte del consiglio superiore della difesa nazionale per questioni operative e particolarmente riservate, e in parte dal consiglio dei ministri per le questioni di economia di guerra o di politica generale militare che interessano più dicasteri; consiglio dei ministri da riunirsi in apposite sedute segrete con l'eventuale partecipazione del capo di stato maggiore generale”271.

Prima ancora che la Costituzione repubblicana entrasse in vigore, gli uffici centrali del ministero della difesa avviarono un’attività di studio e di elaborazione di proposte sull’istituzione del nuovo organo collegiale; e il 21 novembre 1947 il gabinetto del ministero della difesa inviò ai vertici militari delle tre forze armate (capi di stato maggiore e segretari generali) un primo schema di decreto sul CSD, richiedendo osservazioni in merito272.

Trezzani, il capo di stato maggiore generale273, rispose con una nota del 26 novembre 1947274.

Nella prima parte del documento l'alto ufficiale esordisce proponendo un’interpretazione della normativa costituzionale in via di approvazione. Secondo Trezzani l'intento dei costituenti, nell'attribuire al capo dello stato la presidenza del CSD, è senza dubbio quello di elevare di rango, e quindi di composizione e di attribuzioni, il nuovo organo rispetto al comitato di difesa275.

Il capo di stato maggiore generale procede poi all'esame della proposta del ministero avanzando propri rilievi.

Sui compiti attribuiti, ritiene che l'espressione usata dallo schema di disegno di legge del ministero – che assegna al CSD “l'esame delle principali questioni riguardati la difesa nazionale” – sia “troppo generica”276. Individua, quindi, le attribuzioni del nuovo organo. In termini generali, dovrà “stabilire in concreto lo politica militare del governo”, studiando, proponendo e promuovendo le misure essenziali per la difesa e coordinando tutte le attività, anche civili, che interagiscono con la difesa stessa. In dettaglio,

“il consiglio dovrà esaminare: la definizione delle ipotesi di conflitto in cui può essere coinvolto il paese e dei compiti e degli obiettivi da assegnare alle forze armate; l'aliquota del bilancio complessivo dello stato da devolvere alle spese militari; le direttive generali per la utilizzazione delle risorse del paese ai fini bellici (…); le direttive generali per l'impostazione dei piani d'impiego delle forze armate nell'ipotesi di conflitto.”

Riguardo alla composizione, secondo Trezzani, membri ordinari del consiglio dovranno essere, oltre il capo dello stato, il presidente del consiglio, i ministri di esteri, difesa e tesoro e il capo di stato maggiore generale; membri straordinari, che parteciperanno alle sedute a seconda delle questioni in esame, i ministri che presiedono alle attività economiche.

271 F. GELICH [1946, 1361-1372].

272 Lo schema in oggetto non è noto all'Autore del presente lavoro.

273 Il generale Claudio Trezzani fu capo di stato maggiore generale dal 1° maggio 1945 al 2 aprile 1948 e capo stato maggiore della difesa dal 3 aprile 1948 al 1° febbraio 1950.

274 USSME, fondo I-4, racc. 59, cart. 2.

275“Nessun dubbio che l'aver attribuito al capo dello stato la presidenza del consiglio supremo di difesa risponde – nel fatto e nelle intenzioni del legislatore – al criterio di elevare il rango di questo organo nei confronti dell'attuale comitato di difesa (…). All'elevazione di rango dovrebbe pertanto fare anche riscontro, per rimanere nello spirito del legislatore, una elevazione nelle attribuzioni e nella composizione.” USSME, fondo I-4, racc. 59, cart. 2.

276 “Il citato DLL [31 maggio 1945, n. 345], con dizione imprecisa e incompleta limitava i compiti del comitato di difesa <<allo studio di particolari questioni militari o comunque riguardanti la difesa nazionale>>. Dizione più rispondente, ma ancora troppo generica è quella dello schema di decreto in elaborazione sugli organi centrali del ministero della difesa, in quanto assegna al comitato <<l'esame delle principali questioni riguardanti la difesa nazionale”. USSME, fondo I-4, racc. 59, cart. 2.

“Non sembra invece necessario comprendere tra i membri ordinari i capi di stato maggiore delle singole forze armate dato il carattere generale dei problemi in esame: essi potranno invece essere chiamati ad intervenire quando si tratti di problemi di loro specifica competenza.”

Relativamente alle regole di funzionamento interno, Trezzani affronta innanzitutto la questione della partecipazione al collegio del capo di stato maggiore generale. Secondo il generale, il consiglio non ha funzioni deliberative in senso stretto, ma può solo adottare “raccomandazioni” per il governo da tradurre poi, da parte di quest'ultimo, in provvedimenti concreti. Non è così rilevante stabilire se il membro tecnico del consiglio abbia o meno diritto di voto; quel che conta è, invece, attribuire allo stesso il carattere di membro ordinario, in modo che possa sempre partecipare alle sedute ed esprimere il suo giudizio tecnico277.

Trezzani rileva poi la necessità di prevedere delle convocazioni obbligatorie a intervalli fissi, uno due volte l'anno, oltre quelle facoltative promosse dal capo dello stato e dal presidente del consiglio; e l'opportunità di istituire una segreteria permanente di supporto al consiglio presso l'ufficio del capo di stato maggiore generale.

Marras, il capo di stato maggiore dell'esercito278, rispose alla richiesta degli uffici centrali del ministero con nota del 16 gennaio 1948, cui aderiva Cappa, il segretario generale dell'esercito279.

Il capo SME non si limitò a semplici considerazioni, ma propose – allegato alla propria lettera di risposta – un vero e proprio articolato denominato: “Schema di decreto concernete attribuzioni, composizione e funzionamento del consiglio supremo di difesa” (cfr. tabella allegata al paragrafo).

Al consiglio sono attribuiti i seguenti compiti: 1) “esaminare i problemi inerenti alla politica difensiva dello stato”; e 2) “formulare le direttive per la predisposizione ed il coordinamento delle varie attività nazionali comunque interessanti la difesa della nazione” (art.1)

Componenti ordinari del collegio sono: il presidente della repubblica (presidente), il presidente del consiglio (vice- presidente); ministri della difesa, degli esteri e del tesoro; il capo di stato maggiore generale e i capi delle tre forze armate. Membri straordinari, che “vengono convocati di volta in volta e a seconda dei singoli argomenti da trattare”, sono i ministri dell'industria e del commercio, dell'agricoltura, dei trasporti, della marina mercantile. “Per determinazione del presidente possono essere invitati ad intervenire alle riunioni con voto consultivo, altri membri del governo ed alte personalità del campo scientifico, industriale ed economico” (art. 2).

Sono previste “sessioni ordinarie”, ogni sei mesi, e “sessioni straordinarie”, per iniziativa del presidente o su richiesta del vice-presidente o del ministro della difesa” (art.4).

Le “direttive” del consiglio, e tutte le “opinioni” manifestate, sono assunte per votazione (in caso di parità prevale il voto del presidente) e assumono la forma di decisioni del presidente (artt. 4 e 5).

La segreteria del consiglio, retta da un generale, è istituita presso lo stato maggiore generale (art.6).

277 “Il carattere non deliberativo di quest'organo, carattere accentuato dal fatto che la presidenza ne è affidata al capo dello stato, conferisce ai suoi voti l'aspetto di raccomandazioni per il governo, da tradurre poi, per cura del governo, in provvedimenti concreti. Tali rilievo toglie sostanza alla questione – che spesso è fatta – se il capo di stato maggiore generale debba nel consiglio aver figura di semplice consulente, o membro con diritto di voto. Che egli disponga di voto non ha importanza in un consesso le cui sedute non portano in nessun caso a vere deliberazioni: importa invece che egli sia membro ordinario e abbia quindi sempre la possibilità di esporre sui problemi in esame il punto di vista tecnico militare, e che del suo parere, a definizione della responsabilità, rimanga traccia esplicita nel verbale della seduta.” USSME, fondo I-4, racc. 59, cart. 2.

278 Efisio Marras fu capo di stato maggiore dell'esercito dal 1° febbraio 1947 al 1° dicembre 1950 e, successivamente, capo di stato maggiore della difesa dal 1° dicembre 1950 al 15 aprile 1954. 279 USSME, fondo I-4, racc. 59, cart.2.

Lo schema di decreto proposto da Marras, data la sua organicità e articolazione, sarà ripreso più avanti in tutti i suoi aspetti al fine di raffrontarlo al disegno di legge dell'esecutivo e alla modifiche apportate dalle due camere.

2.2 – Il disegno di legge governativo e le modifiche parlamentari: le scelte del legislatore del 1950. Gli uffici del ministero della difesa e della presidenza del consiglio proseguirono per tutto il 1948 l'attività di elaborazione della legge istitutiva del CSD.

Nell'ottobre del '48, il presidente della commissione difesa del senato Gasparotto – assieme ai senatori Ruini, Reale, Paratore e Fazio – presentava un ordine nel giorno sulla politica militare, nel quale, tra le altre cose, “si augura che il governo presenti al parlamento l'ordinamento definitivo delle forze armate, colla costituzione del consiglio supremo di difesa e l'assegnazione delle attribuzioni agli alti comandi (...)”280.

Il disegno di legge concernente l'istituzione del nuovo organo fu approvato (senza discussione) dal consiglio dei ministri il 24 febbraio 1949281 e presentato al senato dal presidente del consiglio e dal ministro della difesa di concerto con il ministro del tesoro il 6 aprile 1949, unitamente a una relazione scritta dello stesso ministro della difesa Pacciardi282

. La commissione difesa del senato prese in esame il disegno di legge del governo il 26 luglio 1949 e, dopo quattro sedute dedicate all’argomento, trasmise gli atti all’assemblea per l’approvazione. Il testo licenziato dalla commissione, in parte emendato rispetto al disegno di legge governativo, era accompagnato da una relazione scritta del presidente della commissione Luigi Gasparotto283. Il disegno di legge venne discusso e approvato dal senato nella seduta 15 novembre 1949 e trasmesso alla presidenza della camera il giorno successivo284.

Nella seduta 14 luglio 1950 la commissione difesa della camera discusse e approvò (in sede deliberante) il disegno di legge licenziato dal senato senza apportarvi modifiche285.

Terminata la breve panoramica sull’iter parlamentare, è il momento di prendere in esame il contenuto della legge istitutiva del CSD, mettendolo a confronto con il disegno di legge approvato dal governo e con l'articolato proposto dal capo SME Efisio Marras (cfr. tabella allegata al paragrafo).

2.2.1 – Ordinamento interno. Sull'ordinamento interno del nuovo organo, la proposta del governo non venne modificata dal parlamento se non per aspetti formali, con l'unica eccezione dell'individuazione del segretario del consiglio; maggiori differenze presenta invece l'articolato di Marras.

Secondo il disegno di legge governativo e il testo definitivo della legge, componenti ordinari del collegio, oltre il capo dello stato (presidente), sono il presidente del consiglio (con la qualifica di vice-presidente), il ministro della difesa, il ministro degli affari esteri, il ministro degli interni, il ministro del tesoro, il ministro per l'industria e il commercio, il capo di stato maggiore della difesa e il segretario del consiglio (art.2).

280 Atti senato, assemblea, seduta 7 ottobre 1948.

281 Consiglio dei ministri, seduta 24 febbraio 1949, in F.R. SCARDACCIONE [2005, 475]. 282 Atti senato, disegni di legge e relazioni – 1948/49, doc. 355.

283 “Disegno di legge si istituzione del consiglio supremo di difesa”, in Atti senato, Disegni di legge e relazioni, 1948-49, doc. 355-A.

284 Atti senato, assemblea, seduta 15 novembre 1949.

È attribuita poi la facoltà al presidente di convocare alle sedute gli altri ministri, gli alti commissari, i capi di stato maggiore delle tre forze armate e tutte le altre persone di particolare competenza che risultassero utili (art.3)286.

La commissione difesa del senato in un primo momento valutò opportuno estendere il numero dei membri ordinari a tutti i ministri e gli alti commissari comunque interessati alle questioni della difesa nazionale per le materie di loro competenza (trasporti, agricoltura, marina mercantile, sanità, etc.); e ciò

“al duplice scopo di avere dai ministri stessi immediata e diretta conoscenza dei lumi e dei documenti che possono giovare alla discussione, e nel contempo di impegnarli ai doveri e ai vincoli della responsabilità e della solidarietà collegiale. (…) Sennonché, dopo più approfondito esame, la commissione ritenne di accedere al disegno del ministro, al duplice scopo di concentrare nei ministri più direttamente interessati ai problemi della difesa la responsabilità delle loro deliberazioni e, nel contempo, assicurare alle deliberazioni stesse il rigore del segreto”287.

La diversa composizione del collegio rispondeva quindi a esigenze opposte. La soluzione ristretta (con possibilità di allargarla in caso di necessità) garantiva maggior funzionalità dell'organo e segretezza della sua attività. Quella più ampia consentiva di avere un quadro conoscitivo più ampio delle questioni e soprattutto di vincolare alle decisioni collegiali un maggior numero di componenti del governo.

La prima soluzione, quella del governo, prevalse. La commissione però, nell'avallare la composizione ristretta proposta dall'esecutivo, soppresse l'ultimo comma dell'art. 3 nella parte in cui limitava ai solo membri ordinari ex art.2 il diritto di voto nelle deliberazioni.

La composizione del CSD come delineata da governo e parlamento è radicalmente diversa da quella proposta nell'articolato di Marras. L'alto ufficiale dell'esercito, infatti, non contemplava tra i membri ordinari il ministro dell'industria e del commercio e il ministro dell'interno; mentre vi comprendeva i capi di stato maggiore delle tre forze armate. L'intento era chiaro: creare un perfetto equilibrio tra i quattro membri politici (presidente del consiglio, ministro degli esteri, ministro della difesa, ministro del tesoro) e i quattro membri tecnico-militari (capo di stato maggiore e capi delle tre forze armate) con il presidente della repubblica a fare da ago della bilancia; ciò tenuto conto che i membri straordinari non avevano diritto di voto.

La proposta di Marras, respinta dallo stesso capo SMD Trezzani, non fu accolta poiché ancorata alla concezione statutaria dell'autonomia del potere militare e della sua equiordinazione al potere politico del governo. Marras rimase tuttavia fermo nelle sue

286 “Questa soluzione – precisa il ministro della difesa nella sua relazione – mantiene la struttura dell’alto consesso in limiti ristretti e ben definiti, in relazione anche alla natura riservata delle questioni sottoposte al suo esame, pur non escludendo la partecipazione a titolo non deliberativo di altri membri del governo, dei capi di stato maggiore della tre forze armate e della altre persone indicate nell’art.3.”

287 Relazione del presidente delle commissione difesa del senato Gasparotto, in Atti senato, disegni di legge e relazioni 1948-49, doc. 355-A.

convinzioni e, in data imprecisata tra il 1948-1949, nel proporre <<alcune considerazioni sul disegno di legge relativo al consiglio supremo di difesa>> predisposto dal governo, colse l'occasione per criticare l'esclusione dei capi di stato maggiore delle tre forze armate dai componenti ordinari del consiglio, ritenendo che nella composizione proposta i membri militari, limitati al solo capo SMD, erano insufficientemente rappresentati288.

Sulla cadenza delle sedute – due ordinarie all'anno e ogni volta che il presidente, di propria iniziativa o su proposta del