Gli interventi della Bce a favore delle banche

A fronte delle forti pressioni esercitate da alcuni paesi membri e della grave situazione di emergenza finanziaria, anche la Bce ha cercato di utilizzare tutti i propri mezzi a disposizione per intervenire a sostegno degli Stati membri più in difficoltà142; essa ha dovuto affrontare, così come proposto in dottrina, il c.d. problema di “salvare il salvatore”143.

riprendono le conclusioni del Consiglio Ecofin e dell’Eurogruppo, formulate nelle riunioni tenutesi nell’ottobre del 2008.

141

Cfr. Comunicazione dell’1 dicembre 2010, op. cit., pag. 2. Nella stessa ritroviamo la previsione del piano di redditività per le operazioni di ricapitalizzazione e la conseguente considerazione seconda la quale si ritiene che, in questa fase della crisi, la distinzione tra banche sane e banche in difficoltà non sia più pertinente in merito all’operazione di ristrutturazione.

142

Cfr. GASPARINI CASARI V. G., Una calda estate. Note preliminari sulla crisi dei “debiti

sovrani”, in Il dir. dell’economia, 2011, pag. 540.

143

Cfr. NAPOLITANO G., L’assistenza finanziaria europea e lo Stato “co-assicuratore”, in

Giorn. dir. amm., 2010, pag. 1087. La tesi dello “Stato salvatore” si ritrova ampiamente in altri

scritti dello stesso Autore, tra i quali si segnala: ID., Il nuovo Stato salvatore: strumenti di intervento

e assetti istituzionali, in Giorn. dir. amm., 2008, pag. 1083 ss. Analoghe considerazioni si ritrovano

riguardanti lo “Stato assicuratore” in CAVAZZUTI F., Nuovi confini per lo Stato assicuratore?, in AMATO G. (a cura di), Governare l’economia globale. Nella crisi e oltre la crisi, Firenze, 2009, pag. 237 ss.

Aiuti di Stato al settore finanziario e concorrenza “in crisi”

89

In questo senso, la Banca centrale europea è intervenuta deliberando una serie di misure eccezionali per fronteggiare questa nuova ondata di instabilità ed incertezza. Ci si riferisce al c.d. Securities Markets Programme144, relativo agli acquisti di titoli del debito pubblico sul mercato secondario, e alla predisposizione di operazioni di rifinanziamento di lungo termine a favore degli istituti bancari, conosciute come Longer Term Refinancing Operations. Entrambe le ipotesi esulano dalla disciplina degli aiuti di Stato, configurandosi come modalità particolari di attuazione della politica monetaria, sebbene accumunate da una vasta serie di problematiche giuridiche, connesse alla loro qualificazione come credito di ultima istanza macroeconomico145 : è infatti difficile escludere che esse non rappresentino un’ipotesi peculiare di sostegno pubblico al settore finanziario146.

In particolare, le Longer Term Refinancing Operations sono state utilizzate dalla Banca centrale come strumenti di politica monetaria non convenzionali (non-

144

Il Consiglio direttivo della Bce, con decisione del 14 Maggio 2010 (BCE/2010/5) approvava il programma di acquisto di titoli di debito, pubblici e privati, sui mercati secondari. Anche quando detti acquisti risultino formalmente rispettosi del divieto di finanziamento monetario, sancito all’art. 123 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, e pur essendo esercitati in maniera temporanea, vengono comunque a rivestire le vesti di un credito di ultima istanza. Di questa opinione, PASSALACQUA M., op. cit., pag. 274. Meno critici sul tema CAPRIGLIONE F., SEMERARO G., Il Security Market Programme e la crisi dei debiti sovrani. Evoluzione del ruolo

della Bce, in Riv. trim. dir. ec., 2011, I, pag. 257 ss.

145

Cfr. PERASSI M., voce Banca Centrale Europea, in Enc. dir. Annali, IV, Milano, 2011, pag. 167. Il Trattato è molto rigido su questo punto; la Bce non è in grado di assumere il ruolo di prestatore di ultima istanza dei debiti degli Stati membri, contrariamente a quanto è concesso ad esempio, alla Federal Reserve. Lo stesso Draghi afferma che questo ruolo non è nel “pool genetico” della BCE; Cfr. DELLI GATTI D., SIENA D., Il quadro macroeconomico, in Osservatorio

monetario, n. 3, 2011, pag. 21.

146

CAPITOLO SECONDO

90

standard measures), atte a contenere il temuto nuovo rischio di collasso del sistema bancario, troppo esposto verso gli Stati. Si trattava di sostenere le banche europee ricorrendo a strumenti in grado di produrre un effetto simile alle garanzie pubbliche concesse dalle banche centrali nazionali, con la differenza che la Bce concede credito a beneficio di tutti gli intermediari europei e a condizioni predefinite147.

Come è noto, le banche possono normalmente rifinanziarsi presso la Banca centrale, che offre oltre a prestiti di breve periodo, anche prestiti a lungo termine, mensilmente posti all’asta. Quest’ultimi sono stati resi strumenti non convenzionali, sia per le condizioni economiche applicate sia per la loro disciplina.

La più grande novità consiste nella possibilità concessa alle banche di poter offrire, come garanzia collaterale, titoli non normalmente accettati nelle operazioni di prestito interbancario, quali sono i titoli del debito pubblico. Annoverare quest’ultima tipologia come collateral ha prodotto l’effetto, non desiderato, di incentivare le banche a perseverare nell’acquisto di titoli del debito pubblico dei paesi del sud Europa, colpiti maggiormente dalla crisi.

Nel valutare la tenuta giuridica del descritto intervento della Bce si incontrano non poche perplessità. Sebbene il credito dispensato sia formalmente riconducibile ad un’operazione di politica monetaria di sua competenza, la Banca centrale viene a detenere garanzie pubbliche e titoli di debito degli Stati membri, cioè potenziali crediti nei confronti del settore pubblico.

Ciò si scontra con il divieto, sulla stessa incombente, di dispensare qualsiasi forma di facilitazione creditizia agli Stati membri (art. 123, par. 1, TFUE), dove per

147

Cfr. DE TOMASI F., Il credito di ultima istanza in Europa, in Anal. giur. ec., 2010, pag. 504.

Aiuti di Stato al settore finanziario e concorrenza “in crisi”

91

tale va ritenuta «qualsiasi transazione col settore pubblico che comporta o può comportare un credito verso di esso»148. L’unico modo per uscire dall’impasse sembra riposto nell’interpretazione che, nel caso in esame, la transazione sia avvenuta non con gli Stati garantiti ma bensì con il settore privato, rappresentato dalle banche.

Per altro verso, la Bce espone il proprio intervento a dubbi di conformità rispetto al divieto di bail out di cui all’art. 125 TFUE, il quale stabilisce che l’Unione non risponde, né si fa carico degli impegni assunti dalle amministrazioni statali. In ogni caso, le banche europee hanno avuto accesso, tra il 2011 e il 2012, a due aste di prestiti a lungo termine, dalle quali hanno tratto ingenti quantità di denaro. Queste ultime risorse sono state utilizzate per risolvere i problemi di liquidità delle banche stesse, e non certo per finanziare l’economia reale; le somme infatti sono state depositate sotto forma di depositi presso la Bce, in modo da poter essere utilizzate per garantire il funzionamento del sistema dei pagamenti intra- europei, in caso di eventuali corse agli sportelli149.

I rischi sottesi agli abusi di questi interventi monetari non convenzionali suggeriscono che ad essi vi si ricorra in via strettamente temporanea e quantitativamente limitata.

La Bce aspira legittimamente, in questo senso, al ritorno alla “normalità”, intesa come un funzionamento dei mercati in cui gli agenti privati (banche nel caso

148

Cfr. Regolamento del Consiglio n. 3603/93, del 13 dicembre 1993, che precisa le definizioni necessarie all'applicazione dei divieti enunciati all'articolo 104 e all'articolo 104 B, paragrafo 1 del Trattato, in GUCE L 332 del 31 dicembre 1993, art. 1, par. 1, lett. b).

149

CAPITOLO SECONDO

92

dell’interbancario, banche e investitori non bancari nel caso del mercato dei titoli di Stato) tornano ad essere protagonisti delle transazioni150.

Due alternative sono emerse in dottrina151 per effettuare il superamento di tali incertezze normative: la prima prevede la centralizzazione, oltre che della politica monetaria, anche di quella fiscale all’interno dell’Unione152, e la seconda vede attribuito definitivamente il ruolo di «buyer of last resort» dei titoli del debito pubblico alla Bce153. Quest’ultima ha reso chiaro il proprio intento di non voler assumere il ruolo e le responsabilità di prestatore di ultima istanza; questo ha fatto sì che l’Eurozona attribuisse il ruolo di garante ad un’istituzione finanziaria apposita ma non dotata di sovranità monetaria come il neo costituito European Stability Mechanism. Esso dovrebbe intervenire così a ricapitalizzare le banche, interrompendo i pericolosi legami tra crisi del debito sovrano e crisi bancarie.

Tuttavia, quest’ultimo, nell’opinione di una parte della letteratura economica, sembrerebbe disporre di esigue risorse, e di conseguenza viene reputato inadeguato a contrastare un (eventuale) massiccio attacco speculativo154. Per maggiori dettagli sul punto, si rinvia ai prossimi capitoli del presente lavoro.

150

Cfr. DELLI GATTI D., SIENA D., op. cit., pag. 19.

151

Così DE GRAUWE P., The European Central Bank as a lender of last resort, in Vox EU, 2011, in http://www.voxeu.org/article/european-central-bank-lender-last-resort; ROUBINI N., MIHM S., La crisi non è finita, Milano, 2010, pag. 121 ss.

152

Su questo punto MERUSI F., Sul libro di Colombini e Calabrò sulle crisi finanziarie, in Riv.

trim. dir. ec., 2012, I, pag. 47.

153

Cfr. DELLI GATTI D., SIENA D., loc. cit.

154

93