La legislazione nazionale anticrisi e gli aiuti di Stato al settore bancario
3.3 La ristrutturazione della Banca Monte dei Paschi di Siena
Nel 2008, come già delineato in precedenza, sono stati introdotti strumenti per favorire la ricapitalizzazione delle banche, ammettendo lo Stato a sottoscrivere o garantire aumenti di capitale, di fatto mai utilizzati. Allo stesso scopo, il legislatore ha pure introdotto la possibilità per lo Stato di sottoscrivere obbligazioni bancarie speciali, i c.d. Tremonti bonds, che, per una pluralità di ragioni, non hanno del pari avuto grande riscontro pratico52.
51
Cfr. PASSALACQUA M., op. cit., pag. 269.
52
Tra gli Autori che con tono critico hanno affrontato il tema si vedano BARUCCI E., Crisi
finanziaria e intervento dello Stato: quale il lascito dell’emergenza?, in Anal. giur. ec., 2010, pag.
339 ss., il quale riconduce lo scarso successo dello strumento alla sua tarda messa a punto rispetto al deflagrare della crisi, nonostante ne riconosca la buona strutturazione. Maggiormente censori: RISPOLI FARINA M., Note a margine dei Tremonti bond (Decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze, 25 febbraio 2009) , in Le società, 2009, pag. 769 ss.; CERA M., Crisi finanziaria, banche e intervento dello Stato fra leggi, ibridismi e prefetti, in Anal. giur. ec., 2009, pag. 45 ss.
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Nel corso del 2009, infatti, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha sottoscritto strumenti emessi da sole quattro banche, per un importo complessivo che non superava i cinque miliardi di euro. Le banche beneficiarie della ricapitalizzazione sono state il Banco Popolare soc. coop., il Gruppo Banca Popolare di Milano, il Gruppo Credito Valtellinese, ed il Gruppo Montepaschi di Siena53.
Nell’ottobre 2010 il regime di aiuti, tramite la sottoscrizione di obbligazioni, veniva prorogato dalla Commissione, con la precisazione che la reintroduzione dello stesso costituiva la risposta ai risultati della serie di prove di stress effettuate a livello UE dal Cebs - Committee of European Banking Supervisors - cui erano state sottoposte anche le banche italiane54. I risultati di tali stress test indicavano che le banche avrebbero dovuto rafforzare il capitale, ove necessario anche attraverso il sostegno pubblico dei governi degli Stati membri, in piena compatibilità con la disciplina europea degli aiuti di Stato55.
Tuttavia, la riacutizzazione successiva della crisi ha finito per creare una sorta di corto circuito tra intervento pubblico indiretto di tipo regolatorio e intervento diretto tramite sussidi. Mentre l’Eba – European Banking Authority - raccomandava alle maggiori banche europee di aumentare i requisiti di capitale, alcune di queste
53
I complessivi 4,05 miliardi di euro sono stati sottoscritti per lo più dal Monte dei Paschi di Siena e dal Banco Popolare, i quali hanno ricevuto, rispettivamente, 1,9 mln e 1,45 mln di euro. Il 14 marzo 2011 il Banco Popolare aveva già integralmente rimborsato il prestito obbligazionario ricevuto comprensivo di 86,44 milioni di euro a titolo di interessi.
54
Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Decisione sulla reintroduzione del regime di
ricapitalizzazione a favore del settore finanziaro in Italia, del 21 ottobre 2010, C(2010) 7293 def.,
aiuto di Stato N 425/2010 – Italia, punti 13 – 14, pag. 3.
55
Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Joint press release - Publication of the results of the EU-
wide stress-testing exercise, MEMO/10/356 del 23 luglio 2010 in http://europa.eu/rapid/press- release_MEMO-10-356_en.htm.
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faticavano a raggiungere i livelli patrimoniali richiesti dal regolatore, ponendo nuovamente gli Stati nella necessità, sostenuta dalla stessa Unione56, di dispensare loro aiuti57.
In particolare, la Raccomandazione formale adottata dall’Eba nel dicembre 201158, basata sugli stress test condotti su 71 grandi banche europee, prevedeva che le autorità di vigilanza nazionali richiedessero alle banche che avevano partecipato all’esercizio59 di rafforzare la loro posizione patrimoniale, costituendo, ove necessario, un «buffer di capitale eccezionale e temporaneo» per fronteggiare il rischio sistemico creato dalla crisi del debito sovrano, tale da portare il core tier 1 ratio al 9% entro la fine di giungo 201260.
56
Per raggiungere gli obiettivi di capitale le banche dovrebbero in prima istanza usare fonti di capitale privato, anche ricorrendo alla ristrutturazione e alla conversione del debito in strumenti di capitale. In caso di impossibilità degli Stati, la ricapitalizzazione dovrebbe essere finanziata tramite prestito dell’EFSM – European Financial Stabilisation Mechanism - per i paesi della zona euro. Cfr.
Dichiarazione dei Capi di Stato o di Governo dell’UE, all. Consenso sul pacchetto per il settore bancario, 26 ottobre 2011, punto 5, pag. 3, in
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/it/ec/125623.pdf.
57
Cfr. PASSALACQUA M., Aiuti di Stato al settore finanziario nell’amministrazione
dell’emergenza, in COLOMBINI G., PASSALACQUA M., Mercati e banche nella crisi: regole di concorrenza e aiuti di Stato, Napoli, 2012, pag. 264.
58
Si fa riferimento a EUROPEAN BANKING AUTHORITY, EBA Recommendation on the
creation and supervisory oversight of temporary capital buffers to restore market confidence,
EBA/REC/2011/1, 8 dicembre 2011 , in
http://www.eba.europa.eu/documents/10180/16460/EBA+BS+2011+173+Recommendation+FINAL .pdf/b533b82c-2621-42ff-b90e-96c081e1b598.
59
La Raccomandazione in parola fa seguito all’esercizio sul capitale annunciato il 26 ottobre 2011, i cui risultati finali sono anch’essi stati resi pubblici l’8 dicembre 2011, a cui sono state sottoposte le banche europee.
60
Si precisa inoltre che la costituzione di un buffer sulle esposizioni sovrane, da ritenersi quale una misura una tantum, ha come unico obiettivo quello di rassicurare i mercati sulla capacità delle
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La Raccomandazione in parola è stata oggetto di pesanti critiche61 che ne hanno sottolineato soprattutto la natura penalizzante nei confronti di quei sistemi bancari nazionali che hanno visto i loro ratios patrimoniali deteriorarsi dalla ponderazione degli strumenti del debito sovrano. Vi era infatti il rischio che si generasse un effetto “avvitamento” per il debito pubblico nazionale, non più sostenuto dagli acquisti del sistema bancario, emergenza alla quale da ultimo ha dovuto far fronte la Bce con l’adozione di misure straordinarie di sostegno sul mercato secondario62.
È così che, agli inizi del gennaio 2012, in ossequio alla Raccomandazione dell’Eba, il Montepaschi presenta un piano di ristrutturazione che, tra l’altro,
banche di fronteggiare una serie di shock, continuando a mantenere un’adeguata posizione patrimoniale, e non quello di coprire ipotetiche perdite sui titoli sovrani: cfr. BANCA D’ITALIA,
Comunicato stampa, Roma, 8 dicembre 2011, in
http://www.bancaditalia.it/media/comsta/2011/eba_racc_2011/CS_eba_ITA.pdf. Per quanto riguarda, invece, i rilievi più tecnici, preme sottolineare la particolare attenzione che viene richiesta nella valutazione, da effettuarsi in modo alquanto conservativo, delle esposizioni verso gli emittenti sovrani detenute dalle banche (a fine settembre 2011), tale da riflettere il fair value delle stesse. Per i titoli di Stato, in particolare, la valutazione si basava sulle quotazioni di mercato allora prevalenti, particolarmente basse per quelli italiani. Cfr. SEPE M., La sottoscrizione dei “Monti bond”. Ruolo
delle autorità e compatibilità con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato, in Riv. trim. dir. ec.,
2013, II, pag. 40.
61
Per maggiori dettagli si veda COMMISSIONE VI FINANZE, Indagine conoscitiva, Seduta di mercoledì 11 gennaio 2012, in
http://documenti.camera.it/_dati/leg16/lavori/stencomm/06/indag/creditizi/2012/0111/s010.htm, alla
quale ha partecipato Enria Andrea, Presidente dell’EBA.
62
Si fa esplicito riferimento alla misura messa in campo dalla BCE, annunciata a luglio 2012 dal presidente Mario Draghi, che consiste nelle c.d. Outright Monetary Transactions (OMT) – definite anche come “misure salva spread”- ovverossia un programma in base al quale la BCE si impegna ad acquistare nei mercati secondari (stante il divieto del Trattato UE sul mercato primario) titoli di debito pubblico. A partire dalla data del 6 agosto 2012 è quindi terminato il Securities
Market Program (SMP), giacché le finalità che si prefiggeva tale programma sono ora assolte dalle
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prevedeva interventi sul capitale, misure di ottimizzazione degli attivi a rischio e la cessione di assets. Il piano ha dovuto far fronte allo shortfall riveniente dalla valutazione al fair value del cospicuo investimento in titoli pubblici, soprattutto a lungo termine, intrapresi dalla banca63.
Nei mesi successivi il piano viene avviato, ma il 22 giugno 2012 – a pochi giorni dalla scadenza prevista - il Monte informa Banca d’Italia di non essere in grado di raggiungere l’obiettivo fissato dall’esercizio Eba, in quanto vi era ancora da colmare uno shortfall residuo.
Secondo le stime del Montepaschi, aggiornate per tenere conto della perdita dell’esercizio 2011 e dell’andamento delle attività di rischio nel primo semestre 2012, il fabbisogno patrimoniale residuo della stessa si aggirava tra 1,3 e 1,7 mld di euro64.
Si sono pertanto poste le condizioni per l’attivazione di una misura di backstop statale, come già enunciato nella decisione del Consiglio europeo del 26 ottobre 2011, sostenuta pienamente dal governo italiano, dove si era prudentemente preventivato che i governi nazionali potessero fornire il supporto richiesto qualora altri interventi si fossero rivelati insufficienti a garantire i livelli patrimoniali
63
La Banca Monte dei Paschi di Siena infatti, pur in possesso di un patrimonio ampiamente superiore a quello previsto dalla normativa vigente, evidenzia al 30 settembre 2011 uno shortfall rispetto al target fissato nella raccomandazione EBA di 3,3 mld di euro. Lo shortfall è interamente riconducibile alla valutazione ai prezzi di mercato dei titoli di Stato italiani detenuti in portafoglio (circa 25 mld). Cfr. BANCA D’ITALIA, Principali interventi di vigilanza sul gruppo Monte dei
Paschi di Siena, 28 gennaio 2013, pag. 5, in
http://www.bancaditalia.it/media/chiarimenti/INterventi-MPS/Interventi_MPS3.pdf.
64
Cfr. SIGNORINI F., Intervento all’ Audizione sulla conversione in legge del d.l. 27 giugno
2012, n. 87, presso le Commissioni V e VI del Senato della Repubblica, Roma, 10 luglio 2012, pag.
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richiesti65. L’intervento pubblico in parola si pone in linea di continuità con il precedente sussidio alle ricapitalizzazione tramite i c.d. Tremonti bonds66, sebbene, in quest’occasione, la norma, inserita in apposito decreto legge, sia specificatamente rivolta ad un determinato istituto di credito67.
Interviene infatti il d.l. 87/201268, lasciato cadere per mancata conversione e sostituito dal d.l. 95/2012, con il quale all’art. 5 vengono introdotti per il solo Monte dei Paschi “Nuovi Strumenti Finanziari” denominati Monti bonds e viene previsto che il Ministero dell’Economia possa sottoscriverli fino all’importo massimo di 2 mld69, oltre ulteriori 1,9 mld. in sostituzione dei Tremonti bonds a suo tempo sottoscritti70.
65
Cfr. SIGNORINI F., op. cit., pag. 2. Il 26 ottobre 2011 il Consiglio Europeo evidenziò la necessità di adottare nel breve periodo adeguate misure per rafforzare la base patrimoniale delle banche dell’Unione, in considerazione delle perduranti tensioni nei mercati finanziari europei. Dette conclusioni verranno riprese poco dopo dall’EBA, nella relativa Raccomandazione.
66
Per un approfondimento su tale strumento si rinvia al primo paragrafo del presente capitolo.
67
Cfr. PASSALACQUA M., op. cit., pag. 265.
68
Si tratta del d.l. 27 giugno 2012, n. 87, le cui disposizioni sono successivamente confluite nel d.l. 6 luglio 2012, n. 85, Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza
dei servizi ai cittadini (nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) ,convertito nella l. 7 agosto 2012, n. 135. I nuovi strumenti sono contemplati all’interno
del Titolo V-bis: Efficientamento, valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, e misure di razionalizzazione dell'amministrazione economico-finanziaria nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario.
69
Il provvedimento normativo fa riferimento ad un importo massimo di 2 mld., significativamente superiore all’indicazione contenuta nel piano industriale 2012 – 2015 presentato dalla banca, la quale quantifica l’emissione dei nuovi strumenti finanziari in 1,5 mld. Il motivo di tale margine di sicurezza viene chiarito dagli accertamenti ispettivi effettuati dalla Banca d’Italia, la quale, nel rapporto datato 9 marzo 2012 trasmesso contestualmente all’autorità giudiziaria, contesta «irregolarità segnaletiche sfociate in sottostime delle esposizioni derivanti dai “repo”» e dal «trattamento contabile» delle operazioni cui afferiscono: Cfr. BANCA D’ITALIA, Principali
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Si prevede infatti che la banca utilizzi l’aiuto anche per procedere all’integrale sostituzione dei “vecchi” Tremonti bonds con i nuovi, economicamente più vantaggiosi per lo Stato, grazie alle più severe condizioni di prezzo imposte dall’Unione.
I nuovi strumenti finanziari che il governo si accingeva a sottoscrivere hanno caratteristiche simili agli originali Tremonti bonds; sono, infatti, privi del diritto di voto e convertibili in azioni a richiesta dell’ente emittente. I nuovi strumenti prevedono, inoltre, un meccanismo alternativo di pagamento delle cedole in base al quale, se gli utili distribuibili sono insufficienti, Montepaschi deve versare le cedole a scadenza annuale sottoforma di azioni di nuova emissione71.
interventi, cit., pag. 4 ss. Di tale fenomeno se ne ritrova traccia anche nella Decisione della
Commissione Europea del 17 dicembre 2012, di cui se ne dirà in seguito, ove al punto 16 si legge: «Consecutively, the Bank of Italy determined that MPS had a capital shortfall between EUR 1.3
billion and EUR 1.7 billion as measured against the EBA requirements. Those estimates have been subsequently increased up to a total of EUR 2 billion, factoring in potential capital needs that may arise due to possible incorrect accounting representation of certain structured financial transactions entered into by MPS [...] which are currently being investigated by the BoI”. A tale circostanza fa
anche riferimento la lettera inviata dal Codacons il 25 marzo 2013 alla Commissione europea, al fine di sollecitare il ritiro all’autorizzazione temporanea concessa in deroga alla disciplina degli aiuti di Stato, laddove argomenta che quand’anche la sottoscrizione dei Monti bonds possa essere considerata una forma tecnica di aiuti di Stato adeguata per una banca che presenti uno shortfall di capitale causato dalle perdite subite per Titoli di Stato sottoscritti a sostegno del debito pubblico, l’analisi cambia radicalmente ove si accertasse che le perdite suddette sono la conseguenza di operazioni speculative (derivati creditizi) occultate insieme ad operazioni ad essi collegati (Long
Term Repo, swap) e falsamente rappresentati come Titoli di Stato. Per un approfondimento sulle
vicende giudiziarie legate a quest’ultima, si veda SEPE M., op. cit., pag. 32 ss.
70
Cfr. SEPE M., op. cit., pag. 43.
71
Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Aiuti di Stato: la Commissione approva temporaneamente
un aiuto al salvataggio per il Monte dei Paschi di Siena, IP/12/1383 del 17 dicembre 2012, in http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1383_it.htm.
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La scelta di ricorrere a strumenti di capitale simili ai Tremonti bonds si giustifica sulla base della considerazione che tali strumenti erano già noti al mercato e sono stati a suo tempo vagliati e approvati dalla Commissione. Un intervento diretto dello Stato nel capitale della banca attraverso l’acquisizione di azioni ordinarie sarebbe stato percepito come una vera e propria nazionalizzazione e avrebbe rischiato di produrre notevoli effetti negativi sul prezzo delle azioni in circolazione, a danno di tutti gli azionisti72.
Il nuovo strumento finanziario si differenzia notevolmente, oltre che con riferimento alle caratteristiche e alla relativa disciplina, anche a riguardo delle stesse finalità perseguite dal suo precedente73.
Ciò che emerge, in punto di rafforzamento patrimoniale, è la diversità ontologica degli strumenti: i Tremonti bonds si collocano in un’ottica fisiologica e preventiva di consolidamento patrimoniale e sviluppo dell’attività caratteristica, i Monti bonds in un’ottica emergenziale, di carenza patrimoniale già accertata.
Si può parlare propriamente di strumento di salvataggio solamente per quest’ultimi, non tanto perchè assumono le vesti di aiuto finanziario per un’istituzione bancaria decotta e che altrimenti risulterebbe insolvente (non essendo questa la situazione oggettiva del Monte Paschi, quale emerge anche dalle conclusioni degli accertamenti ispettivi sulla stessa svolti74) quanto piuttosto di strumento di ricapitalizzazione finalizzato al raggiungimento di quei livelli di
72
Cfr. SIGNORINI F., op. cit., pag. 7.
73
I Tremonti bonds sono disciplinati dall’art. 12 del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla l. 28 gennaio 2009, n. 2, e dal d.m. attuativo del 25 febbraio 2009.
74
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patrimonializzazione richiesti imperativamente dalla normativa di settore e non autonomamente conseguibili dalla Banca75. Che si tratti di strumento di salvataggio si evince sia dalla terminologia comunitaria la quale definisce il suddetto intervento “rescue aid”, sia dalla necessaria predisposizione di un “piano di ristrutturazione” per l’approvazione definitiva del sostegno pubblico in parola.
La compatibilità dello strumento con la disciplina degli aiuti di Stato viene riconosciuta in dettaglio dal provvedimento del dicembre 2012 con il quale la Commissione Europea ha approvato, in via temporanea, l’iniezione di capitale concessa dal governo italiano al Monte per ragioni di stabilità finanziaria76.
La Commissione ritiene che la ricapitalizzazione del Montepaschi mediante strumenti ibridi di capitale sia necessaria per preservare la stabilità del sistema finanziario italiano, in linea con la comunicazione sulle norme in materia di aiuti di Stato alle banche nel contesto della crisi finanziaria, sopramenzionata Banking Communication77. Tuttavia, l’approvazione definitiva è subordinata alla presentazione, essendo sopravvenuto il nuovo quadro europeo78, di un piano di
75
Cfr. SEPE M., op. cit., pag. 49.
76
Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Aiuti di Stato, cit. La Commissione si esprime nei seguenti termini: «The Commission finds that the aid in favour of MPS is temporarily compatible
with the internal market for reasons of financial stability on the basis of Article 107(3)(b) TFEU, in light of the commitments of Italy [...], until the Commission takes a final decision on the restructuring plan.» ed inoltre «The aim of the aid is to eliminate the threat to the stability of the Italy economy stemming from any solvency problems of MPS»: COMMISSIONE EUROPEA, State aid n. SA.35137 (2012/N) – Italy. Rescue aid to Monte dei Paschi di Siena S.p.a., Decisione del 17
dicembre 2012, C(2012) 9660 final corr., pag. 8 ss.
77
Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Aiuti di Stato, cit.
78
Si fa riferimento a COMMISSIONE EUROPEA, Comunicazione del 1° dicembre 2011,
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ristrutturazione, necessario per la banca, ancorchè sana79, vagliato da Banca d’Italia e dal Ministero dell’Economia, nell’ambito del quale essa si propone di rimborsare gli aiuti.
Il piano deve risultare conforme alle richiamate disposizioni europee sugli aiuti di Stato anche per quanto attiene alle strategie commerciali e di espansione, alle politiche di distribuzione degli utili e ai meccanismi di remunerazione e incentivazione80.
La banca senese ha presentato il piano di ristrutturazione a giugno 2013 ma quest’ultimo è stato prontamente giudicato troppo morbido sul fronte dei compensi dei manager, sulle soluzioni per il taglio dei costi e sul trattamento dei creditori. Senza modifiche “urgenti”, ha spiegato il commissario alla concorrenza Joaquin Almunia, la Commissione si sarebbe vista costretta ad aprire una procedura di infrazione della durata minima di sei mesi che avrebbe potuto portare a sanzioni al Paese o al rimborso forzato dei 3,9 miliardi di Monti bonds81
. Nel documento il commissario, chiamato a valutare se gli aiuti di Stato concessi all’istituto senese via
sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria, in GUCE C 356/7 del 6 dicembre 2011. La
suddetta prevede un sostanziale inasprimento dei vincoli in capo alle banche che ottengono sostegno pubblico.
79
Secondo Banca d’Italia la causa dello shortfall di Banca Mps «è da ricondurre interamente alla valutazione dei prezzi di mercato dei titoli di Stato italiani detenuti nel portafoglio available for
sale: al 30 settembre 2011, data di riferimento scelta dall’Eba per determinare la misura del buffer a
fronte del rischio sovrano, il fabbisogno complessivo era pari a 3,3 miliardi. Non considerando il buffer per rischio sovrano richiesto dall’Eba, il core tier 1 ratio della banca al 30 settembre 2011 era pari al 9,2 per cento»: SIGNORINI F., op. cit., pag. 3.
80
Cfr. d.l. 95/2012 del 6 luglio 2012, art. 23 – octies (Conformità con la disciplina degli aiuti
di Stato), comma 3.
81
Cfr. BOCCIARELLI R., BEDA R., Mps, scontro Roma – Bruxelles sul piano, in Il Sole 24
La legislazione nazionale anticrisi e gli aiuti di Stato al settore bancario
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Monti bonds siano in linea con le regole europee, scrive che «per consentire alla banca di ristabilire la sua autosufficienza, l’attuale piano deve ancora essere migliorato»82.
I vertici del Monte dei Paschi hanno conseguentemente varato e presentato alla comunità finanziaria, nell’ottobre 2013, il “nuovo” piano di ristrutturazione