C APITOLO T ERZO
1. Globalizzazione, concorrenza regolativa, dumping sociale e libero scambio: molte faccie di una sola medaglia.
Da un punto di vista delle relazioni internazionali l'attività regolatoria è fortemente influenzata dall'attività di scambio, l'attività commerciale. Questo perchè, come accennato in chiusura del precedente capitolo, il commercio internazionale è un motore potente dei processi di globalizzazione e per tale motivo esso provoca conseguenze apprezzabili in moltissimi ambiti, tra cui anche quello del lavoro.
Nel 2004, la Commissione Mondiale sulla Dimensione Sociale della Globalizzazione identifico’ circa 65.000 imprese multinazionali con 850.000 filiali estere come attori chiave alla guida di un flusso costante di investimento diretto straniero nei confronti dei paesi in via di sviluppo156. Nel suo studio la Commissione Mondiale osservo’ che, in assenza di equilibrate regole multilaterali a disciplina di tali investimenti diretti da parte di paesi stranieri,
156 Tali informazioni possono essere consultate sul sito dell’Organizzazione Mondiale per il Lavoro
www.ilo.org, rapporto WCSDG, 2004, p. 33, para 159, di cui la Commissione Mondiale sulla Dimensione Sociale della Globalizzazione è un organo.
sarebbe stato opportuno tenere alto il livello di guardia poichè l’aumento della competizione tra i paesi in via di sviluppo li stava altresi’ inducendo a spingersi troppo oltre nell’abbassare i livelli di norme, tasse, protezione ambientale e standard a tutela delle condizioni di lavoro.157
Le preoccupazioni mostrate dalla Commissione sembrano essere del tutto fondate e trovano il loro corrispettivo scientifico nella nota teoria della della competizione regolatoria158, che spiega quel fenomeno in che coinvolge il diritto, l’economia e la politica, relativo alla volontà dei legislatori a competere tra loro nel tipo di diritto offerto al fine di attirare imprese o altri soggetti a operare nella loro giurisdizione. Cio’ è ancora piu’ vero in un’epoca, come quella moderna, dove un fattore di produzione “capitale” è divenuto mobile, cosicchè le imprese tendono a migrare verso i sistemi dotati di regole più “efficienti”, nel senso fatto proprio dall’analisi economica del diritto159.
E’ evidente che gli stessi soggetti istituzionali, ovvero gli organi di governo nazionali, avranno interesse ad offrire un tessuto normativo “attraente” per quegli investitori che stanno cercando una nuova localizzazione produttiva160. Questo, spesso a discapito di un sistema normativo garantista e piuttosto orientato verso gli interessi degli investitori esteri.
Se quella sopra accennata è la situazione che si sta delineando in questi anni all’intenro dell’area dei paesi in via di sviluppo, nell’ambito dei paesi occidentali o di influenza occidentale la delocalizzazione produttiva verso paesi a bassi standards sociali non ha già assunto dimensioni effettive e sembra piuttosto essere utilizzata come una minaccia per flessibilizzare i sistemi di diritto del lavoro161.
157 Si veda www.ilo.org, rapporto WCSDG, 2004, p. 34, para 162 e p. 86, para 389.
158 D.C. ESTY, D. GERADIN, “Regulatory competition and Economic Integration”, Oxford, 2001. Sul punto si veda anche W. BRATTON, J.A. MC CAHERY, S. PICCIOTTO, R. SCOTT, “International
Regulatory Competition and Coordination”, Oxford, 1997.
159 A. PERULLI, “Globalizzazione e dumping sociale: quali rimedi?”, op. cit. p. 14. 160 A. PERULLI, ivi. p.14
161 A. PERULLLI, ivi. Sul punto si veda inoltre quella dottrina che ha analizzato da tale prospettiva il noto e recente caso FIAT: L. MARIUCCI, “Note su un accordo singolare”, www.lavoce.info , 2010; M. BROLLO, “Lo shock di Pomigliano sul diritto del lavoro: il rapporto individuale, in ADL, n. 6, p. 1095, 2010; R. PESSI, “La contrattazione in deroga: il “caso” Pomigliano, in ADL, n. 6, p. 1119, 2010.
Infatti questo fenomeno noto come globalizzazione se da un punto di vista sociologico comporta l’abbattimento e la progressiva scomparsa dei particolarismi delle singole culture locali a vantaggio di una cultura standaridzzata o globale, appunto; da un punto di vista giuridico esso fa si che alcuni operatori economici, in particolare le imprese multinazionali, abbiano interesse affinchè i particolarismi degli ordinamenti giuridici statali sopravvivano (apparantemente) indipendenti. Di fatto, come detto, spesso accade che i paesi dalle economie meno sviluppate, pur di ospitare la produzione delle grandi imprese all’interno dei loro confini, regolino ad hoc i propri ordinamenti rendendoli adeguati alle necessità dell’investitore.
Logicamente collegato al fenomeno della competizione regolatoria ve ne è un’altro, ben noto alla dottrina nazionale ed internazionale162 e che in un qualche modo rappresenta l’epilogo di quanto detto in tema di regulatory competition. Si tratta del complicato fenomeno del dumping sociale.
L’espressione dumping sociale rappresenta molteplici aspetti di un problema complesso e sfaccettato. Benché, infatti, essa si riferisca a fenomeni diversi, quali l’importazione di prodotti provenienti da paesi dove le condizioni di lavoro non sono considerate dignitose secondo i parametri delle democrazie occidentali, ovvero, le prestazioni di servizi transfrontalieri in cui le imprese utilizzano manodopera proveniente da stati ove il costo del lavoro è minore rispetto a quello locale, ovvero, ancora, la delocalizzazione della produzione in ambiti caratterizzati da livelli remunerativi e regimi normativi più favorevoli alle imprese, l’elemento da cui deriva il fenomeno pare, in ultima analisi, rappresentato dalle differenze di regolamentazione sociale proprie dei singoli ordinamenti che, di converso, determinano (direttamente o indirettamente) diversità di costi del fattore lavoro163.
In tal senso si puo’ identificare la matrice del dumping sociale proprio nell’utilizzo (rectius nello sfruttamento) da parte delle imprese di tali differenze
162 A. LYON CAEN, “A proposito del dumping sociale”, in Lav e Dir., n. 1, 2011.
163 A. LYON CAEN ", ivi. Sul punto si veda anche F. GAUDU, "Libéralisation des marches et droit du
per localizzare e distribuire le relative attività produttive e commerciali164, utilizzo che, come detto, tende ad orientare i legislatori nazionali verso un progressivo abbassamento dei livelli delle garanzie sociali, finalizzato a mantenere un adeguato livello di competitività dei singoli sistemi-paese, in coerenza ai principi della competizione regolativa.
La dottrina piu’ attenta ha cosi’ notato, non senza una nota critica165, che in un simile scenario le imprese sembrano praticare quello che è stato definito come
law shopping poichè, in questa particolare forma di mercato, gli stati nazionali
agiscono in concorrenza tra loro come fossero dei venditori, dove i beni oggetto di scambio sono le leggi statali e gli acquirenti le imprese multinazionali.
Con riferimento a questo tema bisognerebbe allora interrogarsi su quale sia il ruolo effettivo degli organi sovranazionali di garanzia quali le organizzazioni internazionali. E’ noto a tutti, ad esempio, che core mission delle Nazioni Unite sia il conseguimento della cooperazione internazionale in materia di sviluppo economico, progresso socioculturale, diritti umani e sicurezza internazionale. A sua volta, l’Organizzazione delle Nazioni Unite si serve di diverse agenzie specializzate, a seconda dell’ambito di intervento e, in relazione allo sviluppo economico dei paesi dell'Africa, dell'Asia e dell'America Latina, l’agenzia a cio’ deputata è il Gruppo Banca Mondiale.
Ogni anno la Banca Mondiale pubblica il rapporto Doing Business. Esso, ufficialmente, costituisce un’indagine volta ad offrire una misura quantitativa del
business environment in cui operano le piccole e medie imprese. Più in
particolare, Doing Business prende in considerazione i seguenti ambiti: avvio d’impresa, ottenimento dei permessi edilizi, assunzione di personale, trasferimento di proprietà immobiliari, condizioni di accesso al credito, paga- mento delle imposte, protezione degli investitori, commercio transfrontaliero, dispute commerciali e procedure concorsuali.
164 J.E. STIGLITZ, “Making Globalisation Work”, 2006.
165 A. PERULLI, "Globalizzazione e dumping sociale: quali rimedi?” op. cit. p. 15, A. LYON CAEN, "A
La premessa fondamentale del rapporto è che ogni attività economica, per funzionare al massimo delle proprie possibilità, deve poggiare su un sistema normativo efficace. Le regole alla base di questo sistema devono definire chiaramente i diritti di proprietà, ridurre al minimo i costi per la risoluzione delle controversie, aumentare il livello di prevedibilità delle iterazioni economiche e offrire una protezione essenziale alle parti contrattuali contro eventuali abusi. Tuttavia, nonostante le premesse di partenza, sulla carta del tutto lecite e “politically correct”, la dottrina piu’ vigile e smaliziata ha definito il Doing
Business come un rapporto valutativo sui diritti nazionali alla luce di criteri di
efficacia economica, onde poter consigliare alle imprese la miglior de- localizzazione capitalistica166. Tale definizione, che dev’essere letta alla luce di una contestualizzazione critica di questi fenomeni, in cui la competizione si intende estesa alle norme sociali e le imprese, apolidi e mobili in ambito internazionale, sono indotte a praticare il law shopping, pone piu’ di qualche interrogativo su quale sia l’effettivo ruolo delle organizzazioni internazionali in seno a tale vicenda.
Ma non è solo la fase della produzione, e della conseguente delocalizzazione della produzione, ad essere influenzata da questo particolare sistema. Anche il commercio, in particolare nella sua dimensione internazionale, è interessato e fortemente caraterizzato dalle conseguenze che derivano dal mercato globale. D’altra parte se quello sopra descritto non è altro che un sistema di libera produzione, nel senso che le regole (o le non regole) vengono liberamente scelte dagli attori economici, è logico che aspettarsi che le merci cosi’ prodotte vengano commercializzate seguendo una stessa logica.
Pertanto, accanto al (ed in sinergia con il) paradigma della concorrenza regolatoria si colloca quello libero-scambista, nell’ambito di un processo di liberalizzazione del commercio e di integrazione dei mercati in seno al quale
ogni paese abolisce le proprie frontiere commerciali al fine di massimizzare il proprio vantaggio competitivo167.
Il primo di gennaio 1995, sulla base del c.d “Accordo di Marrakech” del 15 aprile 1994, è stata istituita l’Organizzazione Mondiale del Commercio.
L'OMC ha assunto, nell'ambito della regolamentazione del commercio mondiale, il ruolo precedentemente detenuto dal General Agreements on Tariffs and Trade (GATT): di quest'ultimo ha infatti recepito gli accordi e le convenzioni adottati (tra i più importanti il GATT; il General Agreement on Trade in Services - GATS - ed il Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights - TRIPS) con l'incarico di amministrarli ed estenderli168; a differenza del GATT, che non aveva una vera e propria struttura organizzativa istituzionalizzata, l'OMC prevede invece una struttura comparabile a quella di analoghi organismi internazionali169. Questo significa che il motore della produzione di tali pratiche di libero scambiste ha assunto un ruolo istituzionale, abbandonando la sua dimensione di pattizia, e divenendo un organismo sovranazionale.
167 A. LYON CAEN, "A proposito del dumping sociale" op. cit.
168 P. PICONE, A. LIGUSTRO, "Diritto dell'Organizzazione mondiale del commercio", Padova, 2002, p. 30.
169 Secondo quanto sancito dall'Articolo IV dell'Accordo Istitutivo, l'OMC presenta la seguente struttura organizzativa: 1) una Conferenza ministeriale (composta da rappresentanti di tutti gli stati membri dell'OMC) che si riunisce almeno una volta ogni due anni: tale Conferenza ministeriale svolge le funzioni dell'OMC ed è abilitata a prendere decisioni in relazione a tutti gli aspetti contemplati negli accordi commerciali multilaterali sottoscritti; 2) un Consiglio generale, composto anch'esso dai rappresentanti di tutti gli stati membri, il quale - negli intervalli tra una riunione e l'altra della Conferenza dei ministri - esercita le funzioni proprie di quest'ultima; il Consiglio generale si riunisce, inoltre, ogniqualvolta necessario per esercitare le funzioni dell'organo di conciliazione previsto nell'intesa sulla risoluzione delle controversie nonché quelle dell'organo di esame delle politiche commerciali; 3) n "Consiglio per gli
scambi di merci" (che sovrintende al funzionamento degli accordi commerciali multilaterali relativi allo
scambio di merci - cosiddetto "GATT 1994"), un "Consiglio per gli scambi di servizi" (che sovrintende al funzionamento dell'accordo generale sugli scambi di servizi - cosiddetti "GATS") ed un "Consiglio per
gli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio" (quest'ultimo denominato
"Consiglio TRIPS", dall'acronimo dell'accordo che ne è alla base); questi tre Consigli, che operano sotto
l'indirizzo del Consiglio generale, svolgono le funzioni ad essi attribuite dai rispettivi accordi e dal Consiglio generale e si riuniscono ogniqualvolta sia necessario per esercitare le loro funzioni; la partecipazione a tali Consigli è aperta ai rappresentanti di tutti i paesi membri. 4) na serie di Comitati specifici (il "Comitato commercio e sviluppo", il "Comitato restrizioni per motivi di bilancia dei
pagamenti" ed il "Comitato bilancio, finanze e amministrazione"), per l'esercizio di specifiche funzioni
attribuite loro dall'accordo istitutivo dell'OMC e dagli accordi commerciali multilaterali, nonché le eventuali ulteriori funzioni ad essi attribuite dal Consiglio generale (ad esempio, nel quadro delle sue funzioni, il "Comitato commercio e sviluppo" riesamina periodicamente le disposizioni speciali degli accordi commerciali multilaterali a favore dei paesi membri meno sviluppati e riferisce al Consiglio generale perché siano prese le opportune iniziative); 5) un Segretariato, diretto da un Direttore generale.
Non solo obiettivo generale dell'OMC è quello dell'abolizione o della riduzione delle barriere tariffarie al commercio internazionale; a differenza di quanto avveniva in ambito GATT, infatti, oggetto della normativa dell'OMC sono, oltre ai beni commerciali, anche i servizi e le proprietà intellettuali170.
Inoltre nell'ambito della risoluzione delle controvrsie internazionali, su tutte tali materie competenza decisioria l’Appellate Body dell’OMC171: in questo modo l’Organizzazione, decidendo su un cosi’ ampio raggio di materie, influenza ambiti, e solo per citarne alcuni, la sicurezza ambientale, agli standard tecnici dei prodotti, la salute, il lavoro, l’ambiente. Un raggio di intervento estremamente ampio e che interessa un insieme di realtà eterogeneo ma comunque collegato da un minimo comun denominatore che può essere indentificato nella circolazione di tali materie in funzione del commercio globale.
Il commercio mondiale rappresenta quindi un sistema “sconfinato” e “generale”, un meccanismo di governo degli scambi ormai destinato a svilupparsi in una prospettiva che tenga conto degli intrecci istituzionali e regolatori fra mercato e
non trade issues, ossia le altre sfere sociali – produzione e commercio su tutte -
ed i “beni pubblici globali”, intrecci che rischiano di non essere tenuti in debita considerazione da una liberalizzazione dei flussi commerciali172.
Ecco perchè Dumping sociale, concorrenza regolativa, law shopping, liberalizzazione del commercio, si possono considerare come le molte faccie di una sola medaglia. Essi sono i concetti chiave che guidano questo processo globalizzante, al contempo cause ed effetti della globalizzazione, e comunque destinati a produrre cambiamenti sostanziali nella regolazione dei fenomeni economici su scala globale. Fenomeni ormai governati da una logica puramente competitiva, che tende alla creazione di un mercato senza diritto o, quantomeno, a dettare le regole dell’agire normativo in funzione di un mondo paneconomico
170 F. JAWARA, A. KWA, “Behind the Scenes at the WTO: The Real World of International Trade
Negotiations”, 2004, Lessons of Cancun.
171 Tale organo è stato istituito in seguito ai c.d. Uruguay Round Agreements, tenutisi tra il 1986 ed il 1994 ed è disciplinato dagli Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of
Disputes, entrati in vigore nel primo gennaio 1995, in particolare si veda l’art. 17.
172 M. DELMAS-MARTY, « Le pluralisme ordonné », 2006, Paris: Seuil ; M. DELMAS-MARTY, « La
ove la convergenza interessa i mercati monetari e i flussi finanziari, mentre la divergenza dei sistemi normativi tende ad allineare i sistemi giuridici verso i modelli meno socializzati173.
2. Il nuovo assetto degli interessi economici e la difficile relazione con i diritti