Governance multilivello Type

La governance multilivello Type I immagina una condivisione del potere tra un limitato numero di attori operanti in pochi livelli di governo che non si sovrappongono. Questo approccio ha come base il federalismo, sistema che si concentra sulle relazioni tra governo centrale e governi subnazionali. Implicita in questa visione è l’esistenza di una scala gerarchica tra i diversi livelli di governo, con lo Stato-nazione che mantiene la sua autorità centrale nelle negoziazioni tra il livello locale e il livello internazionale. Ma il fatto che il concetto di governance multilivello sia stato inizialmente studiato all’interno del processo di integrazione europea, la governance multilivello Type I può essere applicata anche al funzionamento dell’Unione Europea, che viene vista come un sistema in cui l’autorità viene dispersa dal governo nazionale sia verso l’alto che verso il basso.

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Governance multilivello Type I. La figura mostra la governance multilivello gerarchica e i modi attraverso cui un governo locale governa (non sono visibili però le interazioni orizzontali tra le autorità locali all’interno della stessa città o tra città diverse, e quelle tra gli attori non statali presenti a livello locale. Fonte: Lenhart (2015). Urban climate governance: the role of local authorities. (Immagine tradotta)

La governance Type 1 domina il pensiero degli studiosi di relazioni internazionali che vedono una modifica, ma non l’eliminazione dello Stato vestfaliano. Non vi è una negazione che il libero movimento delle persone al di fuori dei confini nazionali, che le partnership tra il settore pubblico e il settore privato, e che le multinazionali abbiano un ruolo importante nei regimi internazionali, ma questa visione delle relazioni internazionali implica una continuazione del potere degli Stati nazionali. Questa visione neoliberale può essere riassunta con le parole di Keohane e Nye, secondo i quali lo Stato nazionale non sta venendo rimpiazzato da strumenti di governance locale e globale, ma bensì i nuovi attori stanno integrando il suo ruolo (Hooghe, 2001).

Tuttavia, una prospettiva di governance multilivello non significa necessariamente un indebolimento dello Stato, bensì una ridefinizione degli ambiti in cui esso opera (Betsill & Bulkeley, 2006). Il trasferimento delle responsabilità non è però sempre collegato ad un trasferimento del potere e dell’autonomia necessari a far fronte quelle responsabilità (decentramento incompleto). È il contesto politico generale a determinare quali funzioni un governo centrale può trasferire ai livelli di governo inferiori. In molti casi, la possibilità o meno di trasferire i poteri è stabilita dalla costituzione. Una certa incapacità di un’amministrazione locale può essere causata sia da un decentramento incompleto che da una mancanza di uno staff tecnico competente, caratteristica che spesso accomuna

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le città meno importanti o dei Paesi in via di sviluppo. Ma anche laddove le capacità tecniche locali siano presenti, il contesto nazionale può limitare la possibilità dei governi locali di creare progetti resilienti in modo autonomo, come nel frequente caso in cui le tasse nazionali impediscano la possibilità di reperire le risorse economiche a livello locale. Tuttavia, un coordinamento livello locale-livello nazionale è necessario per risolvere il problema dei confini amministrativi, che non permettono politiche di mitigazione ed adattamento efficaci perché un’altra amministrazione all’interno della stessa area urbana ha preso decisioni differenti. Il governo nazionale è invece nella posizione di coordinare tali attività, che necessitano però anche di una relazione orizzontale tra le diverse amministrazioni.

4.5.1.1. Dimensione verticale

La dimensione verticale della GML riconosce l’impossibilità da parte del governo nazionale di attuare strategie climatiche senza lavorare accanto ai governi locali. Allo stesso tempo, le città non possono dare risposte efficaci lavorando in autonomia, e devono dunque rapportarsi con altri livelli. Questo è particolarmente importante per contrastare i cambiamenti climatici, dato che molte decisioni che vengono prese a livelli sovralocali influenzano l’attività delle autorità locali. Le amministrazioni locali hanno spesso la possibilità di regolare l’uso del suolo, il sistema dei trasporti, le concessioni edilizie, ma operano all’interno di una cornice legislativa che non viene da loro definita. Esiste dunque una relazione duale tra il governo locale e quello nazionale, tra il governo nazionale e il sistema internazionale a cui appartiene (o il governo federale). I livelli di governo internazionale e internazionali possono, per esempio, fornire alle città le risorse finanziarie o tecniche di cui necessitano. Allo stesso tempo, il governo nazionale può ostacolare le azioni locali per motivi politici. Ma non vi è un percorso solo top-down, perché le autorità locali, facendo pressione sul governo nazionale, dimostrando l’efficacia delle proprie strategie o del consenso tra i cittadini, possono influenzare la risposta nazionale.

4.5.1.2. Dimensione orizzontale

La dimensione orizzontale implica un coordinamento tra amministrazioni appartenenti alla stessa area metropolitana, a volte anche appartenenti ad un altro Paese nelle

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cosiddette agglomerazioni transfrontaliere (esempi di aree urbane contigue ma divise da confini tra Stati sono San Diego-Tijuana, Detroit-Windsor, Kinshasa-Brazzaville, o le più piccole Como-Chiasso e Gorizia-Nova Gorica). Le aree urbane sono infatti caratterizzate da un’elevata frammentazione amministrativa e politica, mentre le azioni da intraprendere necessitano di una amministrazione olistica. Inoltre, le città vedono la presenza di dipartimenti che sono stati creati quando ancora il problema del cambiamento climatico non era noto, ma che, inconsapevolmente, affrontavano il tema. Sono gli uffici per l’efficienza energetica, l’inquinamento atmosferico e delle acque, la redazione di codici edilizi: questi diversi compartimenti devono relazionarsi tra loro per dare una risposta comune. Il coordinamento orizzontale include anche le interazioni tra città all’interno dei network transnazionali.

4.5.2. Governance multilivello Type II

La governance multilivello cosiddetta Type II permette invece di comprendere sia i diversi livelli in cui le decisioni vengono prese, sia la miriade di attori ed istituzioni che fanno parte di questi livelli. C’è un ampio numero di giurisdizioni, ed il sistema ha dunque una struttura flessibile. Mentre la GML Type I si concentrava solamente su un passaggio di potere ed autorità tra livelli già esistenti, la GML Type II meglio riconosce l’esistenza di nuovi attori e di nuove sfere di autorità che si creano grazie alle interazioni tra attori statali e attori non statali. Essendo organizzata su molti livelli, non si riesce a definire in modo netto il livello locale, regionale e nazionale.

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Fonte:Bulkeley et al. (2003). Environmental Governance and Transnational Municipal Networks in Europe, Journal of Environmental Policy & Planning, p. 239. (Immagine tradotta)

Questa visione è particolarmente utile nel tema dei cambiamenti climatici, visto che le soluzioni provengono da molte giurisdizioni, perché in molte giurisdizioni vengono percepiti.12 _{La governance multilivello Type II è particolarmente diffusa nelle zone}

transfrontaliere densamente popolate nel confine tra gli Stati Uniti e il Canada. In Europa, il fondo Interreg istituito nel 2000 ha l’obiettivo di promuovere lo sviluppo e l’integrazione del territorio dell’Unione Europea. Per esempio, il programma Euregio, promuove l’integrazione all’interno dell’area dei fiumi Mose e Reno, all’intersezione tra il Belgio, la Germania e i Paesi Bassi. Sebbene non istituito con lo scopo diretto di combattere i cambiamenti climatici, lo scambio di informazioni tra le aree può sicuramente creare esempi da seguire. La possibilità di una maggiore interazione tra le parti può facilitare la creazione di fiducia. Un problema con la governance multilivello, riscontrabile soprattutto in un sistema policentrico, è che il coinvolgimento di alcuni attori che hanno interessi personali possono incentivare la continuazione di un modello di business as usual, con la conseguenza di conferire loro il potere per bloccare il cambiamento (Fraser & Kirbyshire, 2017). Ma questo problema non riguarda solamente la sfera privata ed economica. Il ruolo che gioca la politica sono aspetti chiave. La

12 _{Con giurisdizione intendo l’insieme delle zone urbane, dei diversi livelli di governo, e dei dipartimenti}

che compongono un’amministrazione a qualsiasi livello e che hanno come compito quello di attuare le leggi.

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competizione politica può infatti influenzare le relazioni tra governo nazionale e governo locale. In un sistema democratico multipartitico è infatti possibile (e di fatto molto frequente) che i partiti di opposizione al governo nazionale prendano il potere a livello municipale. Il governo centrale potrebbe percepire così una minaccia al proprio potere, soprattutto visto che molti partiti di opposizione riescono a guadagnare consenso nazionale dopo aver ben governare a livello locale. La conseguenza di ciò è che il governo centrale potrebbe creare intenzionalmente un decentramento incompleto, in modo tale che le città governate da un partito di opposizione non riescono a gestire la città.