Nel formulare la sua politica estera, l’Azerbaigian non può prescindere dalla posizione geografica e strategica che occupa. Nel corso della sua storia, l’Azerbaigian, quando ha dovuto formulare le priorità di sicurezza nazionale e la linea da tenere con i vari attori della scena globale, ha tenuto maggiormente conto di quei fattori permanenti come la geografia, la geologia e la demografia rispetto all’ideologia. Sono stati individuati sei fattori che, più di altri, hanno formato la politica estera del paese: il suo essere senza sbocchi sul mare (il Mar Caspio è innegabilmente un bacino di acqua chiusa, indipendentemente dal fatto che il suo
status venga definito mare o lago), la sua posizione geostrategica di ponte tra
Europa ed Asia, l’essere circondato dalle tre potenze regionali di Russia, Iran e Turchia, il possedere ed esportare risorse di idrocarburi, l’avere confini incerti, ed, infine, l’avere una consistente parte della popolazione azera che vive al di là dei confini nazionali16. Nel dettaglio:
1. L’Azerbaigian come stato privo di sbocchi sul mare: come tutti gli stati circondati da terre, anche l’Azerbaigian deve fronteggiare alcune sfide ad essi peculiari. Innanzitutto, è necessario che la sua politica estera sia particolarmente attenta a mantenere buoni rapporti con i paesi vicini,
15 Ibidem, pp. 19-25.
16 I seguenti punti sono stati individuati da B. Shaffer in Permanent Factors in Azerbaijan’s Foreign Policy, in AA. VV., Azerbaijan in Global Politics, op. cit., pp. 68-69.
specialmente quelli che hanno accesso al mare. Questo perché lo sviluppo economico è collegato direttamente alla possibilità o meno di far circolare beni e risorse attraverso i paesi di transito. Nel caso dell’Azerbaigian, per il suo sviluppo economico è stato fondamentale trovare accordi stabili con Georgia e Turchia per costruire l’oleodotto Baku-Tbilisi Ceyhan e il gasdotto Baku-Tbilisi-Erzurum. Per quanto anche le relazioni con la Turchia siano fondamentali nella strategia dell’export di idrocarburi, è la Georgia lo stato chiave. La sua stabilità interna è di primaria importanza per le rotte di transito, come è diventato chiaro ai policy-makers azerbaigiani durante il conflitto russo-georgiano del 2008. Pertanto, sono fondamentali sia le relazioni tra le varie forze che operano all’interno di un paese di transito, ma anche le relazioni che questo ha con gli altri attori regionali. Riassumendo, è necessario tenere conto di un quadro più ampio che inglobi sia le relazioni che l’Azerbaigian ha con i paesi attraverso cui transitano le sue risorse, ma anche le relazioni che questi paesi hanno a loro volta con il mondo esterno. L’Azerbaigian non può permettersi che vi sia nuovamente una grande instabilità in Georgia, dal momento che la chiusura delle frontiere con l’Armenia, per via del conflitto in Nagorno-Karabakh, impedisce a Baku di usare quest’ultimo paese come transito. Inoltre, per assicurarsi che la collaborazione tra i vari attori coinvolti nelle strategie di
export azerbaigiane rimanga stabile, Baku ha pensato di offrire agevolazioni
economiche sul prezzo del gas che transita attraverso di essi17. Il fatto che
l’Azerbaigian abbia effettivamente uno sbocco su un bacino d’acqua rende il quadro semmai più complicato. Croce e delizia delle strategie azerbaigiane, il Caspio potrebbe potenzialmente essere la via di transito per permettere al gas turkmeno di raggiungere l’Europa, rendendo a sua volta l’Azerbaigian un paese di transito, con connessi benefit economici e geostrategici. Allo stesso tempo, data la questione legale sul suo status e le dispute legate alla ripartizione di esso tra i vari stati litorali, questo mare/lago è un elemento che complica ulteriormente la formulazione della politica estera di Baku,
17 Georgia’s Energy Minister: Gas prices may drop, electricity prices may rise, Agenda.ge, 11 maggio
2015 (http://agenda.ge/news/34931/eng); S. Idayatova, Georgia says satisfied with Azerbaijani gas
facendo nascere diatribe anche sul versante est con il Turkmenistan18. Tutti
questi elementi sono diventati importanti soprattutto dopo il 1991 quando, ottenuta l’indipendenza dall’URSS, si è reso necessario trovare un modo per aprirsi ad Occidente. In epoca sovietica, infatti, non ci si era mai dovuti preoccupare di trovare rotte di transito in quanto l’export degli idrocarburi avveniva verso e attraverso la Russia;
2. L’Azerbaigian come crocevia tra Asia ed Europa: la sua posizione unica, tra la Russia e l’Iran, lo rende un punto di incontro tra l’Europa, l’Asia Centrale e il Medio Oriente. Questa collocazione strategica presenta sia opportunità che sfide: oltre a permettere il transito di idrocarburi, essa ha anche attirato l’attenzione della NATO nell’ambito dell’operazione Enduring Freedom conseguente all’attacco terroristico al World Trade Center dell’ 11 settembre 2001. Anche la Russia ha interesse verso la posizione geografica del vicino, che fa da tramite con l’Iran. Tuttavia, l’interesse di due parti spesso in contrasto tra loro è una sfida che Baku deve continuamente affrontare per mantenere una certa stabilità19;
3. L’Azerbaigian come stato circondato da potenze regionali: influenzato nel corso della sua storia dagli avvenimenti accaduti in Turchia, Iran e Russia, l’Azerbaigian è dovuto scendere a patti con l’idea che mantenere un equilibrio tra queste parti è fondamentale per la sua stessa sopravvivenza. Tra le tre potenze regionali, sicuramente è la Russia quella che ha giocato un ruolo di primaria importanza per l’evoluzione del paese. La Turchia, che potrebbe esercitare un ruolo di maggiore influenza sul paese, data l’affinità linguistico-culturale, è sempre stata, invece, molto cauta nel formulare la propria politica estera nei confronti dell’Azerbaigian, tant’è che in passato ha fatto prevalere le relazioni con la Russia su quelle con gli stati caucasici20. Teheran ha, invece, rapporti ambivalenti con Baku: se da un lato
i due paesi sono affini dal punto di vista della religione musulmana sciita (per quanto essa in Azerbaigian abbia un ruolo decisamente marginale), dall’altro hanno relazioni tese per quanto riguarda la minoranza azera che
18 Per un approfondimento dettagliato della questione del Mar Caspio vedere il capitolo 3 del
presente elaborato.
19 B. Shaffer in Permanent Factors in Azerbaijan’s…, op. cit., p. 73. 20 Ibidem, p. 75.
vive nell’Iran settentrionale: Teheran teme che l’Azerbaigian abbia qualche pretesa su questo territorio21. Inoltre, il nodo del Karabakh vede questi tre
attori protagonisti, ciascuno con un impatto forte sul conflitto. L’Iran supporta la posizione armena, mentre la Turchia quella azerbaigiana. La Russia, alleata de facto dell’Armenia ma venditrice di armamenti ad entrambi gli schieramenti, ha un ruolo ambivalente. Per bilanciare tutto questo, l’Azerbaigian ha scelto di non fare parte di nessun meccanismo di difesa collettiva, siano essi a guida occidentale e supportati dalla Turchia come la NATO, siano a guida Russa come la CSTO (Collective Security Treaty
Organization, o OTSC Organizzazione del Trattato di Sicurezza Collettiva);
4. L’Azerbaigian come paese esportatore di idrocarburi: perni su cui poggiano l’economia e la politica estera del paese, il gas e il petrolio hanno contribuito a fare dell’Azerbaigian il paese con la rilevanza strategica maggiore di tutta l’area caspica. La firma di accordi con compagnie internazionali ha spinto l’Azerbaigian a mantenere una certa stabilità interna, onde incorrere nella fuga degli investitori. La situazione in Nagorno-Karabakh è una continua minaccia a questa stabilità, ma anche la sfida lanciata alla Russia per competere sul mercato energetico europeo è un forte elemento destabilizzante. Baku deve costantemente tenere a mente che le questioni energetiche sono la miccia che fa scattare l’interventismo russo nei confronti di quelli che considera ancora suoi satelliti22;
5. L’Azerbaigian come stato dai confini contestati: nodo cruciale ed imprescindibile della politica estera azerbaigiana è il Nagorno-Karabakh. Le tensioni costanti con l’Armenia hanno impedito che si sviluppasse una proficua collaborazione tra le tre repubbliche del Caucaso meridionale. Inutile sottolineare come un miglioramento dei rapporti tra Erevan e Baku gioverebbe ad entrambi: anche l’Armenia è un paese senza sbocchi sul mare, con le frontiere est e ovest chiuse, mentre quella a nord con la Georgia è instabile e quella sud con l’Iran non può giocare un ruolo particolarmente determinante, dato che Teheran è vessata dalle sanzioni
21 Ibidem, p. 81; A. Molavi, Iran Azeri Question: What Does Irans Largest Ethnic Minority Want?,
eurasianet.org, 14 aprile 2003 (http://www.eurasianet.org/departments/culture/articles/eav041503.shtml).
internazionali. Tuttavia, il deterioramento dei rapporti e lo stallo negoziale sullo status del Karabakh rendono impossibile ogni riconciliazione a breve termine. Questa contrapposizione tra i due ha avvantaggiato gli attori regionali, che hanno usato il conflitto caucasico per promuovere i propri interessi. Specialmente la Russia ha tutto da guadagnare a mantenere lo
status quo, così da tenere l’Armenia sotto la propria influenza e, allo stesso
tempo, tenere sotto controllo le mosse azerbaigiane;
6. L’Azerbaigian come paese con una forte comunità oltreconfine: la situazione demografica del paese è di per se stessa una sfida delicata. Un numero consistente di azeri vive al di fuori dell’Azerbaigian, con grandi concentrazioni che vivono in Iran23, Russia e Georgia. L’Azerbaigian stesso è
uno stato multietnico, con alcune minoranze linguistiche, religiose ed etniche. Lo stato ha genericamente promosso gli interessi di tutti i cittadini dell’Azerbaigian e non solo della dominante etnia azera. Per questo motivo, Baku non orienta la propria politica estera allo scopo di proteggere gli interessi degli azeri nel mondo. Pertanto, i legami etnici, religiosi o linguistici non hanno giocato un ruolo primario nella scelta delle alleanze. La politica dell’Azerbaigian nei confronti degli azeri residenti all’estero è subordinata alle relazioni che esso intrattiene con i paesi dove risiedono. Un esempio è l’appello di Baku alla comunità azera risiedente in Georgia affinché promuova le istituzioni locali, allo scopo di prevenire un’instabilità regionale che coinvolgerebbe l’Azerbaigian stesso. I tentativi fatti da Elçibəy di promuovere gli interessi degli azeri in Iran o di rafforzare i legami etno- linguistici con la Turchia non hanno fatto altro che provocare la reazione di Mosca, la quale temeva una fuoriuscita di Baku dalla sua sfera di influenza. Per tutti questi motivi, la politica estera azerbaigiana si connota secondo le seguenti direttrici:
il bilanciamento delle relazioni tra le potenze regionali e globali;
l’assenza di ogni ideologia, sia essa di tipo religioso od etnico, nello stabilire a quali sistemi di alleanza o di cooperazione internazionale appartenere; l’utilizzo della rete di trasporti e infrastrutture creata dopo l’indipendenza
come mezzo di politica estera;
il mantenimento di une reale indipendenza sottraendosi dall’influenza di un singolo attore internazionale;
la protezione degli interessi dei cittadini dell’Azerbaigian a scapito della promozione degli interessi della comunità azera nel mondo;
il tentativo di ottenere un riconoscimento permanente dei confini statali e che gli stessi siano messi in sicurezza da eventuali aggressioni esterne24.
Dall’analisi delle direttrici di politica estera dell’Azerbaigian risulta che esse sono in contrasto con la dottrina del Near Abroad russo. Se Mosca vuole allargare la sua sfera di influenza, Baku non vuole diventare uno stato-vassallo. Se Mosca trae vantaggio dalla mancata definizione del confine tra Armenia e Azerbaigian, Baku lo considera uno degli obiettivi primari della sua azione politica. Se Mosca vede nell’avanzata europea in Caucaso una minaccia, Baku lo vede come uno dei modi per consolidare una politica estera multi vettoriale. A rimarcare questa posizione, nel National Security Concept della Repubblica dell’Azerbaigian è chiaramente espresso come suo primario interesse la “protezione dell’indipendenza e dell’integrità territoriale dello stato, assicurando l’inviolabilità delle sue frontiere riconosciute a livello internazionale”25.
L’equilibrio dell’Azerbaigian nel formulare la sua politica estera passa attraverso l’appartenenza a selezionate istituzioni internazionali, molto spesso in contrasto tra loro. Pur facendo pragmaticamente parte della Comunità degli Stati Indipendenti, Baku si è riservata l’opzione di partecipare ad altri meccanismi di cooperazione, suscitando molto spesso il sospetto e il disappunto di Mosca. Di contro, la Russia ha creato organizzazioni che potessero controbilanciare istituzioni già esistenti a guida occidentale, auspicando la massima partecipazione da parte delle repubbliche ex sovietiche. Inoltre, Baku ha sì limitato la propria appartenenza a meccanismi guidati dal Cremlino, ma ha anche contribuito a creare organizzazioni che prescindessero dall’ingerenza statunitense o dell’Unione Europea. Per quanto influenzata da concetti occidentali, la GUAM, l’acronimo che connota l’Organizzazione per la democrazia e lo sviluppo economico – Georgia Ucraina Azerbaigian Moldavia (o ODED-GUAM, da Organization for Democracy and
Economic Development – Georgia Ukraine Azerbaijan Moldavia) non presenta al suo
24 Ibidem, pp. 69.
25 National Security Concept of the Republic of Azerbaijan, 23 maggio 2007, p. 4
interno nessun membro dell’Unione Europea o dell’Alleanza Atlantica. Se, però, questa organizzazione ha un margine di azione limitato, Mosca guarda con particolare preoccupazione la partecipazione di Baku alla Partnership for Peace della NATO, programma avversario della CSTO, e al Partenariato Orientale dell’Unione Europea, il cui contraltare è l’Unione Economica Eurasiatica (EAEU)26.
Tuttavia, i rapporti tra Mosca e Baku si caratterizzano anche per una certa cooperazione in alcuni ambiti cruciali, evitando una aperta escalation tra i due stati, che sarebbe deleteria per l’equilibrio della regione.