Si tratta di fasi logicamente e cronologicamente consecutive.
30 PISANI, Profili penalistici del testo unico sulla salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, in DPP, 2008, 7, 839 ss.;
ROMANO M., Commentario sistematico del codice penale, I Milano, 2006, 147 ss.; LEPORE, L'apparato sanzionatorio, in Il Testo Unico della salute e sicurezza sul lavoro: prime interpretazioni, in DRI, 2008, 2, 467 ss.
In primo luogo vi è l'organizzazione, intesa quale programmazione e preparazione dell'attività di vigilanza o, più propriamente, ispettiva.
Si procede poi attraverso la fase di accertamento o di investigazione degli illeciti penali ed amministrativi.
Segue all'accertamento da parte degli organi di vigilanza ed ispezione la procedura di applicazione di pene e sanzioni di legge.
Vi sono, infine, procedure di estinzione agevolata delle misure sanzionatorie e degli illeciti.
L'organizzazione delle funzioni di vigilanza e di ispezione sono assegnate ad organismi istituiti sia a livello nazionale che territoriale, a' sensi degli artt. 5 e 7 D.Lgs. n.
81/2008.
Il Comitato per l'indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro organizza, a livello nazionale, l'esercizio appunto delle funzioni di vigilanza ed ispettive.
Scendendo in termini di sussidiarietà, quindi al livello più vicino alla realtà territoriale delle aziende, operano i Comitati regionali di coordinamento istituiti in ogni regione e nelle province autonome di Trento e di Bolzano, a termini de DPCM 21 dicembre 2007. A livello più aderente al territorio troviamo gli uffici operativi.
Predisposte le strutture di indirizzo, si passa alla vera e propria attività di ispezione e vigilanza svolta dalle Aziende Sanitarie Locali, in generale, e dalle Direzioni Provinciali del Lavoro, nei casi specificamente descritti.
All'esito delle attività di vigilanza l'organo accertatore constata ed eventualmente contesta le violazioni amministrative, segnalando alla Procura della Repubblica competente per territorio i fatti suscettibili di rilevare penalmente.
Se non consta l'intera serie degli elementi costitutivi dell'illecito amministrativo31 la contestazione può essere omessa, a' sensi dell'art. 14 L. 689/1981, con la successiva possibilità di notificare l'illecito amministrativo entro novanta giorni.
Ove gli organi ispettivi rilevino la sussistenza di fatti di reato questi dovranno operare quali ufficiali di polizia giudiziaria, comunicando alla Magistratura inquirente la notizia di reato, stabilendo se il fatto accertato sia punibile ai sensi di legge con l'arresto, con l'ammenda o con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda.
L’art. 1, comma 2, lett. f) L. 123/2007 (Legge delega) presenta un carattere di criticità che rispecchia le difficoltà di articolazione di un apparato sanzionatorio complesso nel settore dell’igiene e della sicurezza del lavoro.
La Legge delega mirava alla riformulazione ed alla razionalizzazione dello strumento sanzionatorio, sia amministrativo che penale, con una considerazione specifica alle funzioni effettivamente svolte da ciascuno dei soggetti obbligati e garanti. La norma sottolineava l’esigenza di porre un’attenzione particolare alla figura del preposto ed alla natura sostanziale o meramente formale della violazione.
Soltanto in questo modo si sarebbe potuto ipotizzare di ricondurre la modulazione delle sanzioni alla misura del rischio.
Si auspicavano la previsione e disciplina di rimedi idonei a favorire la regolarizzazione e l’eliminazione del pericolo, particolarmente attraverso la conferma e la valorizzazione del sistema della prescrizione obbligatoria, dell’invito ad ottemperare di cui agli artt. 20 e ss D.Lgs. 758/1994.
31 La distinzione tra mala in se e mala quia vetita, con il passare del tempo, ha sostituito la contrapposizione tra delitti e contravvenzioni con quella tra delitti ed illeciti amministrativi. Infatti, i mala in se consistono in quelle condotte ritenute immorali dalla collettività dei consociati (i reati naturali), mentre i mala quia vetita indicano, piuttosto, illeciti artificiali o di mera disobbedienza, che non presuppongono il riconoscimento da parte dei consociati di un disvalore incontestabile. Tale evoluzione del pensiero ha portato in Germania e Portogallo all'abbandono dell'illecito contravvenzionale ed all'amministrativizzazione del diritto penale minore, a mezzo della tipizzazione degli illeciti amministrativi (Ordnungswidrigkeiten). Su tali percorsi di politica criminale v. CADOPPI, VENEZIANI, Manuale di diritto penale, parte generale e parte speciale, cit., 986.
La Legge delega invitava ed imponeva di limitare la determinazione delle sanzioni penali dell’arresto e dell’ammenda e la loro previsione nei soli casi in cui le infrazioni ledessero interessi generali dell’ordinamento. Indice questo francamente equivoco e difficilmente intellegibile, che certo evita la depenalizzazione spinta, ma che altro non fa che raccordare (giustamente ma senza precisione) le norme poste a tutela dell’igiene e della sicurezza del lavoro ai principi, non di diritto mite, contenuti agli artt. 32 e 35 Cost., di interesse senza dubbio generale per l’ordinamento. Ciò a maggior ragione ove si abbia riguardo al fatto che l’individuazione degli interessi rilevanti per l’ordinamento generale avrebbe dovuto procedere proprio dagli artt. 34 e 35 L. 689/1981, il secondo dei quali menzionato erroneamente, facendo esso riferimento alla materia previdenziale e di assistenza obbligatoria, laddove l’art. 34 reca le ipotesi escluse dalla depenalizzazione, e per queste le fattispecie di reato previste dalle leggi relative alla prevenzione degli infortuni sul lavoro ed all’igiene del lavoro.
I tetti massimi di pena erano individuati nelle misure di ventimila euro per le infrazioni formali, tre anni di arresto per le infrazioni di particolare gravità, l’arresto fino a tre anni o l’ammenda fino a euro centomila negli altri casi; la sanzione pecuniaria amministrativa fino a centomila euro per le infrazioni non punite con sanzione penale.
L’estinzione agevolata anche per gli illeciti contravvenzionali puniti con la sola pena dell’arresto trasforma, poi, nei fatti, un sistema declamatoriamente e volontaristicamente punitivo all’eccesso, forse per finalità di irrobustimento della prevenzione generale, in un modello che non si sposta di molto da quello che l’ha preceduto, ove il datore di lavoro acceda alle opportunità di deflazione offertegli dalla legge.
Stiamo parlando degli istituti dell’oblazione condizionata di cui all’art. 162 bis c.p.
(quella semplice opera in generale per le contravvenzioni punite con la sola ammenda);
la prescrizione obbligatoria (artt. 20-24 D.Lgs. 758/1994), operante con riferimento alle contravvenzioni punite con la pena dell’arresto od alternativamente con
l’ammenda; la sostituzione della pena ex art. 302 D.Lgs. 81/2008, per le contravvenzioni punite con la sola pena dell’arresto.
Allo stato il Legislatore delegato non ha saputo modificare e rimodulare le modalità e misure sanzionatorie a carico dei protagonisti obbligati della tutela dell’igiene e della sicurezza del lavoro, sostanzialmente ripercorrendo quanto già previsto dal D.Lgs.
626/1994 per i datori e dirigenti (puniti in egual misura), nonchè disciplinando a parte la figura del preposto e le responsabilità degli altri soggetti che possono operare nell’ambito lavoristico in posizioni di garanzia.
Così la proposta distinzione tra illeciti formali ed illeciti sostanziali non è stata colta nella giustificazione di fondo, né il Legislatore delegante ha imposto e previsto (o suggerito) parametri di dicotomizzazione tra le modalità di illecito indicate. Infatti, non è così semplice distinguere l’incidenza della violazione soltanto formale da quella sostanziale. Basti pensare al rischio generato dalla mancata formazione del documento di valutazione dei rischi. Forse avrebbe dovuto il legislatore distinguere tra le violazioni che creano rischi potenziali e quelle generatrici di rischi sostanziali.
In tutto sono previste trentuno ipotesi di illecito penale o amministrativo a carico di datori, dirigenti, preposti, lavoratori, medico competente, progettista, fabbricante, fornitore, installatore, committenti e responsabili dei lavori, coordinatori per la progettazione e per l’esecuzione, componenti dell’impresa familiare, lavoratori autonomi, piccoli imprenditori, soci in società semplici nel settore dell’agricoltura.
L’art. 300 TU disciplina la responsabilità da reato dell’ente impresa.
Vi sono poi cinque norme di principio di lata applicabilità (artt. 298-299 e 301-303).
La quasi totalità delle ipotesi contravvenzionali è punita con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda.
Gli artt. 14, comma 10, 55, comma 2, e 55, comma 1, lett.c) prevedono la sola pena dell’arresto.
La pena dell’ammenda è unicamente prevista per le ipotesi di cui all’art. 55, comma 3, e 56, comma 1, lett. c).
Gli illeciti amministrativi sono la minoranza e riguardano esclusivamente la violazione di obblighi di carattere documentale o informativo (artt. 55, comma 4, lett. g)-o); 159, comma 1, lett. d); 262, comma 1, lett. d); 282, comma 1, lett. b); 286 – per datore e dirigente; artt. 68, comma 1, lett. c); 87, comma 3, - per il solo datore; art. 157 – per i committenti ed i responsabili dei lavori; art. 58, comma 1, lett. b), 286 – per il lavoratore; art. 60 per il componente dell’impresa ex art. 230 bis c.c., il piccolo imprenditore, il socio di società semplice agricola).