4. Giudice amministrativo, rinvio pregiudiziale e autorità indipendenti: alla ricerca d
4.2. Il finanziamento delle Autorità indipendenti
Con riferimento al secondo filone individuato, occorre premettere che il tema del finanziamento delle Autorità indipendenti è strettamente connesso alla garanzia della loro autonomia ed indipendenza, dal momento che la possibilità di disporre di adeguate risorse economiche costituisce una delle principali condizioni che permette lo svolgimento efficiente ed imparziale delle funzioni attribuite, siano esse di controllo o di regolazione.
Il finanziamento delle Autorità, d’altra parte, si fonda su un sistema misto, con risorse in parte trasferite dallo Stato e in parte provenienti da contributi richiesti ai soggetti destinatari dell’attività delle medesime Autorità, in modo che tale combinazione risulti equilibrata e non dia adito ad una eccessiva dipendenza dal finanziamento pubblico, soggetto alle decisioni del potere esecutivo, né ad una preponderanza del finanziamento dei soggetti regolati e controllati, con rischi di potenziali distorsioni del sistema42.
Tale meccanismo di finanziamento ha richiesto peraltro un ripensamento a partire dai primi anni 2000 (poi ulteriormente accentuato negli anni della crisi economica) ove un’attenta valutazione della spesa pubblica ha portato a sottolineare l’importanza delle forme di auto-finanziamento, ossia del reperimento delle risorse attraverso la richiesta di pagamento di contributi ai soggetti operanti nel settore di riferimento.
La Corte di giustizia è stata chiamata in due occasioni a verificare la compatibilità delle regole nazionali relative al finanziamento delle Autorità indipendenti
39 Corte giust., 19 dicembre 2013, C-281/12 (Trento Sviluppo e Centrale Adriatica), a seguito di
rinvio pregiudiziale Cons. St., ord. 15 maggio 2012, n. 2779.
40 Corte giust., 13 marzo 2014, C-52/13 (Posteshop), a seguito di rinvio pregiudiziale di Cons. St.,
ord. 21 dicembre 2012, n. 6636.
41 Corte giust., 23 gennaio 2018, C-179/16 (F. Hoffman – La Roche e a.), a seguito di rinvio
pregiudiziale di Cons. St., ord. 11 marzo 2016, n. 966.
42 In tema di forme di finanziamento ed autonomia finanziaria delle Autorità indipendenti si veda,
tra gli altri: G. NAVA, V. MOSCA, Caratteristiche, criticità ed evoluzione dei modelli di
finanziamento delle Autorità amministrative indipendenti, in Federalismi.it, 14 dicembre 2016; M.
DE BENEDETTO, Indipendenza e risorse delle Autorità indipendenti, in M.D’ALBERTI,A.PAJNO,
Arbitri dei mercati. Le Autorità indipendenti e l’economia, Astrid, Il Mulino, 2010, p. 173 ss.; F.
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nell’ordinamento italiano. Si tratta invero di due casi che hanno coinvolto nello specifico l’Autorità garante nelle Comunicazioni, ma che hanno espresso principi in realtà estendibili in via generale, contribuendo così a configurare e dare forma, sotto tale profilo, al sistema istituzionale delle autorità indipendenti.
Il primo caso che si ritiene opportuno prendere in considerazione ha riguardato il finanziamento “privato”, in una vicenda per la quale alcune importanti società operanti nel settore delle telecomunicazioni lamentavano l’eccessiva onerosità dei contributi richiesti dall’Autorità per la copertura dei costi operativi.
Il Tar del Lazio, presso cui era stata impugnata la delibera di AGCOM con la quale era stato richiesto il versamento delle quote non versate dei contributi dovuti, ha rimesso la questione al giudice europeo per verificare la compatibilità della disciplina interna con la normativa dell’Unione, ovvero se essa osti ad una disciplina nazionale ai sensi della quale le imprese che prestano servizi o reti di comunicazione elettronica siano tenuti a versare un diritto destinato a coprire i costi complessivamente sostenuti dall’Autorità e non finanziati dallo Stato, il cui importo sia determinato in funzione dei ricavi realizzati da ciascuna impresa43. La Corte, dopo aver preso in considerazione il considerando 30 e l’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE in materia di autorizzazioni per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica44, ha osservato che la normativa europea ammette
43 Si tratta in realtà di undici ordinanze di rimessione alla Corte di giustizia, adottate dal Tar Lazio,
sez. II, il 22 febbraio 2012, da n. 3129 a 3139. In proposito si veda G.NAVA,V.MOSCA, Rinvio
pregiudiziale del TAR Lazio alla Corte di Giustizia per i contributi ad AGCOM: spunti di riflessione sul sistema di finanziamento alle autorità indipendenti, in Diritto Mercato Tecnologia,
28 aprile 2012.
44 In particolare, il Considerando 30 della citata direttiva recita che “Ai prestatori di servizi di
comunicazione elettronica può essere richiesto il pagamento di diritti amministrativi a copertura delle spese sostenute dall'autorità nazionale di regolamentazione per la gestione del regime di autorizzazione e per la concessione dei diritti d'uso. È opportuno che la riscossione di tali diritti si limiti a coprire i costi amministrativi veri e propri di queste attività. Pertanto occorre garantire la trasparenza della contabilità gestita dall'autorità nazionale di regolamentazione mediante rendiconti annuali in cui figuri l'importo complessivo dei diritti riscossi e dei costi amministrativi sostenuti. In questo modo le imprese potranno verificare se vi sia equilibrio tra i costi e gli oneri ad esse imposti”, mentre l’art. 12 par. 1 dispone che “I diritti amministrativi imposti alle imprese che prestano servizi o reti ai sensi dell'autorizzazione generale o che hanno ricevuto una concessione dei diritti d'uso: a) coprono complessivamente i soli costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici di cui all'articolo 6, paragrafo 2, che possono comprendere i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali decisioni in materia di accesso e interconnessione; b) sono imposti alle singole imprese in modo
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invero la possibilità per gli Stati membri di imporre alle imprese operanti nel settore diritti amministrativi volti a coprire i costi del funzionamento dell’autorità, purchè tali oneri siano destinati ad alcune specifiche attività indicate espressamente dall’art. 6 della medesima direttiva, con esclusione di tutte le altre. Pertanto, una disciplina nazionale che preveda una copertura delle spese generalizzata, o comunque più ampia delle attività indicate, si palesa non compatibile con la normativa europea45.
Se queste sono le conclusioni cui si è giunti sul piano del c.d. “autofinanziamento” delle Autorità, la Corte di giustizia è stata interpellata pochi anni dopo, con un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato, sul tema del finanziamento pubblico.
La rimessione al giudice europeo sorgeva in relazione alla garanzia dell’indipendenza finanziaria delle autorità di regolazione in rapporto alle politiche statali di spending review.
La crisi della finanza pubblica aveva, infatti, indirizzato il legislatore nazionale ad adottare una normativa che, da un lato, ricomprendeva anche le Autorità indipendenti tra le amministrazioni cui applicare le disposizioni di finanza pubblica e, dall’altro – e conseguentemente – le assoggettava alle disposizioni finalizzate alla riduzione e razionalizzazione della spesa pubblica46.
L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni aveva così proposto ricorso al Tar del Lazio (e, successivamente, appello al Consiglio di Stato) contestando, innanzitutto, la legittimità con la normativa nazionale e la compatibilità con quella europea dell’elenco ISTAT delle amministrazioni pubbliche ricomprese nel conto economico consolidato, ai sensi dell’art. 1 co. 3 legge 31 dicembre 2009, n. 196 nella parte in cui era stata inserita la stessa Autorità.
A prescindere dalle successive integrazioni normative che hanno disposto esplicitamente – e con fonte di rango legislativo – l’assoggettamento anche di tale Autorità nel conto economico consolidato (e hanno costretto, di conseguenza, la
proporzionato, obiettivo e trasparente che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri accessori”.
45 Corte giust., 18 luglio 2013, cause riunite da C-228/12 a C-232/12 e da C-254/12 a C-258/12. 46 In particolare occorre fare riferimento ai tagli alla spesa previsti dalla legge finanziaria 2005 (l.
n. 30 dicembre 2004, n. 311) e 2006 (l. n. 23 dicembre 2005, n. 266). Successivamente è intervenuta la legge finanziaria del 2010 (l. n. 23 dicembre 2009, n. 191) che aveva disposto una sorta di “prestito” da parte delle Autorità più ricche a vantaggio di quelle con minori risorse.
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stessa Autorità a riformulare le contestazioni innanzi al giudice), ciò che costituiva il vero e proprio oggetto di critica era la presunta grave lesione delle prerogative dell’Autorità in termini di indipendenza ed autonomia, affermate peraltro dalle direttive europee di riferimento in materia di Autorità nazionali di regolazione (ANR).
Il Consiglio di Stato, con l’ordinanza del 15 maggio 2015 disponeva rinvio pregiudiziale dopo aver peraltro posto in luce la natura della problematica generale sottesa alla controversa specifica ossia “individuare i limiti (ove esistenti)
che sono imposti ai Legislatori nazionali laddove intendano imporre anche alle Autorità di regolamentazione in questione […] taluni limiti e vincoli di carattere finanziario volti a conseguire generali obiettivi di contenimento di spesa e razionalizzazione delle finanze pubbliche”47.
La Corte di giustizia, prendendo le mosse dalle direttive in materia (la già citata ‘direttiva autorizzazioni’ 2002/20/CE, nonché la c.d. ‘direttiva quadro’ 2002/21/CE)48, ha rilevato l’importanza attribuita dall’ordinamento eurounitario alla garanzia della indipendenza delle Autorità nazionali di regolazione, cui è strumentale la necessità che gli stati membri assicurino alle stesse risorse umane e finanziarie sufficienti. Tuttavia, la Corte ha rilevato che, ai sensi dell’art. 3 par. 3 bis della direttiva quadro, le autorità rimangono in ogni caso soggette alla “supervisione a norma del diritto costituzionale nazionale” e, conseguentemente, è lecito che siano assoggettate a determinate norme di controllo dei bilanci, sia ex
post, sia ex ante mediante l’adozione di misure di contenimento della spesa
pubblica. Tale soggezione trova tuttavia alcuni limiti, individuati dalla Corte nella circostanza per cui la riduzione delle risorse destinate all’Autorità possa
47 Cons. St., ord. 15 maggio 2015, n. 2475.
48 Oltre alle disposizioni citate nella nota 43, con riferimento alla ‘direttiva quadro’, occorre fare
riferimento al considerando 11 (“[…] gli Stati membri sono tenuti a garantire l'indipendenza delle
autorità nazionali di regolamentazione in modo da assicurare l'imparzialità delle loro decisioni. Il requisito dell'indipendenza lascia impregiudicata l'autonomia istituzionale e gli obblighi costituzionali degli Stati membri, come pure il principio della neutralità rispetto alla normativa sul regime di proprietà esistente negli Stati membri sancito nell'articolo 295 del trattato. Le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero essere dotate di tutte le risorse necessarie, sul piano del personale, delle competenze e dei mezzi finanziari, per l'assolvimento dei compiti loro assegnati”) nonché l’art. 3 par. 3 (“Gli Stati membri provvedono affinché le rispettive autorità nazionali di regolamentazione esercitino i loro poteri in modo imparziale, trasparente e tempestivo. Gli Stati membri assicurano che le autorità nazionali di regolamentazione dispongano di risorse finanziarie e umane adeguate per svolgere i compiti a loro assegnati”).
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ostacolare e pregiudicare il buon funzionamento e l’efficiente svolgimento delle funzioni attribuite49.
Le due sentenze della Corte hanno dunque delineato alcuni precisi confini entro cui l’ordinamento può individuare le modalità di finanziamento delle autorità indipendenti, rivelando peraltro il difficile equilibrio da ricercare per garantire, nel rispetto della normativa dell’Unione, una vera autonomia in capo alle autorità amministrative50.