2.2. Il Trattato sulla Carta dell’Energia del 1994
2.2.1. Il processo di modernizzazione della Carta
La natura transnazionale del mercato energetico coinvolge inevitabilmente la cooperazione tra i vari Stati sovrani, nonostante che essi abbiano spesso le visioni contrastanti della soluzione dei problemi concernenti il transito. Energy Charter Process ha offerto senza dubbio un quadro onnicomprensivo di istituzionalizzazione delle relazioni internazionali di un settore specifico in un regime multilaterale legalmente vincolante. Tuttavia, la natura plurima del Processo in questione è stata compromessa quando l’Australia, la Norvegia e gli Stati Uniti hanno espresso riserve riguardo alle diverse disposizioni del Trattato sulla Carta dell’Energia e successivamente si sono allontanate dal Processo. 259
Parlando delle cause di ritiro degli Stati Uniti d’America è necessario sottolineare due fattori. Il primo consiste nella generale preferenza del governo statunitense per i legami energetici bilaterali, a discapito di quelli multilaterali. Il secondo, consiste in una forte
DORE, Negotiating the Energy Charter Treaty’ in TW Wäalde (ed), The 259
Energy Charter Treaty, An East-West Gateway for Investment and Trade,
critica rivolta alla Comunità Europea, in quanto il Trattato in questione è stato percepito dal governo statunitense come un nuovo passo verso il ravvicinamento tra l’Europa e la Russia nel periodo susseguente alla Guerra Fredda nei rapporti economici e commerciali. Ciò si discostava dall’opinione degli Stati europei che consideravano l’importazione dei prodotti energetici dalla Siberia un’alternativa vitale a quella proveniente dal Medio Oriente. Pertanto, le priorità degli americani e degli europei si erano posizionate chiaramente sui lati opposti.
Da allora, il Processo incentrato sul governo multilaterale della sfera energetica divenne un campo di gioco geopolitico delle relazioni euro - russe. Tuttavia, l’atmosfera dell’interdipendenza 260 negativa predominava nelle relazioni commerciali aventi ad oggetto il trasporto di gas, portando così ad un indebolimento delle varie forme di governance multilaterale, tra cui anche quella dell’Energy
Charter.
Vi sono sostanzialmente tre cause di debolezza:
Innanzitutto, la creazione delle istituzioni multilaterali non hanno cambiato le preferenze degli Stati europei per l’autosufficienza e la conseguente politica di diversificazione.
Inoltre, la Russia ha ritenuto che i principi di politica occidentale, incluso il Trattato sulla Carta dell’Energia, fossero strumenti generalmente ostili allo Stato esportatore dei prodotti energetici. I principali disaccordi avevano ad oggetto l’articolo 7 TCE e la clausola dell’Organizzazione regionale per l’integrazione economica (RIEO). 261
BELYI, International Energy Governance: Weaknesses of 260
Multilateralism, International Studies Perspectives, 2014.
Regional Economic Integration Organization (REIO) 261
La disputa sul transito del gas tra la Russia e l'Ucraina nel gennaio 2009 ha indiscutibilmente stimolato il dibattito sulla sicurezza energetica in Europa. Essa verteva sulle tariffe ed i volumi di gas fornito. La governance del transito tra i due Stati si basava su una serie di accordi e contratti commerciali stipulati dalle loro compagnie nazionali del gas, «Gazprom» e «Naftagas», in base ai quali una parte del gas russo era destinata al mercato ucraino ad un prezzo inferiore rispetto a quello generalmente applicabile, inteso come premio per il transito. Nel corso del 2005 è emersa una disputa sul transito delle forniture tra Mosca e Kiev che portò al primo tentativo di aumentare il prezzo di offerta e di modificare le tariffe di transito. Nel 2006, un’altra disputa ha portato alla riduzione del volume di transito del gas attraverso il territorio ucraino. Nel 2009, una controversia analoga provocò l’interruzione su vasta scala dell’approvvigionamento e del transito di gas. A seguito di entrambi i conflitti, vi è stato un dibattito incentrato sulla possibilità di utilizzare i meccanismi di risoluzione delle controversie aventi ad oggetto il transito ex articolo 7 TCE. Il dibattito non ha avuto esito positivo, in quanto si affermava che il procedimento in questione avesse ad oggetto solo i conflitti derivanti dal transito e non le controversie derivanti dai problemi di fornitura. Nel caso di specie, la soluzione del conflitto sarebbe limitata soltanto alla disputa sulle tariffe e condizioni di transito tra «Gazprom» e «Naftogas», escludendo l’aumento dei prezzi per le forniture di gas operati dalla Russia nei confronti dell'Ucraina.
La Russia sembrava, quindi, essere ben collocata all'interno delle disposizioni di transito ex articolo 7 paragrafo 7 TCE. Nonostante ciò, il governo russo ha respinto ogni possibilità di applicazione del suddetto meccanismo in quanto le disposizioni sul transito non
presentavano, secondo quest’ultimo, gli elementi sufficienti di chiarezza in termini di mediazione.
Ciò portò alle conseguenze già menzionate in precedenza, ovvero alla mancata ratifica definitiva del Trattato sulla Carta dell’Energia da parte della Federazione Russa. Da notare, il fatto che la Russia non ha mai proceduto al ritiro definitivamente dal Processo, dato che risulta ancora oggi la sottoscrittrice della Carta Europea dell’Energia del 1991. Possiamo, quindi, dedurre che l’approccio incentrato sul multilateralismo del settore energetico rimane ancora oggi nelle priorità politiche del governo russo, sebbene continuino a persistere i problemi della sua attuazione effettiva. 262
Invece, la clausola REIO mira, in sostanza, ad esentare la Comunità europea dall’applicazione diretta delle disposizioni sul transito contenute all’interno del Trattato sulla Carta dell’Energia. In pratica, una volta che i prodotti energetici attraversano il confine di uno degli Stati Membri dell’Unione Europea, non si applicano più le disposizioni contenute all’interno del Trattato in questione, bensì le normative interne al mercato europeo.
Tale impostazione va contro le intenzioni della Federazione Russa, la quale riteneva a sua volta che il regime di transito garantisse la stabilità della catena di trasmissione del gas. Per questo motivo la clausola REIO è stata percepita come la volontà dimostrata
BELYI, International Energy Governance: Weaknesses of 262
Multilateralism, International Studies Perspectives, 2014.
КОНОПЛЯННИК, Договор к Энергетической хартии: разрушить
нельзя модернизировать, Всероссийский энергетический журнал
ЭКО, 2011, p. 118 - 120.
BELYI, KLAUS. Dispute Resolution Mechanisms in Energy Transit —
Missed Opportunities for Gazprom or False Hopes in Europe? Journal of
da parte dell’Unione Europea di esonerarsi dagli oneri derivanti dal TCE.
Peraltro, l’UE e la Russia stabilirono un dialogo bilaterale sull’energia, che in sostanza ridusse la necessità di un quadro legale multilaterale. Tuttavia, anche le relazioni bilaterali sono sempre rimaste ad un livello basso, senza mirare in alcun modo ad alterare o sostituire la normativa sancita dal TCE. 263
A causa di suddetti fattori la Russia ha avanzato la proposta di un documento alternativo denominato “Convenzione sulla Sicurezza Energetica”, che mirava ad una revisione parziale del Trattato sulla Carta dell’Energia. Di conseguenza, la logica di appropriatezza dello stesso è stata significativamente indebolita, nonostante che l’impatto della Convenzione sia stato pressoché inesistente. 264
Un ulteriore tentativo di riforma del Trattato sulla Carta dell’Energia merita di essere menzionato trattandosi del c.d. Protocollo sul Transito. Le sue negoziazioni iniziarono all’incirca l’anno seguente all’entrata in vigore del Trattato sulla Carta. Lo scopo principale era quello di fornire le disposizioni idonee a garantire l’attuazione dei principi della Carta in materia di transito. 265 Sin dall'inizio delle negoziazioni, per la Russia, il problema principale consisteva nell'assicurare il transito ininterrotto a lungo termine del gas attraverso il territorio sovrano dello Stato dell’Ucraina al fine di raggiungere l’Europa dell’Est. Di
KONOPLYANIK, A Common Russia - EU Energy Space: The New EU - 263
Russia Partnership Agreement, Acquis Communautaires and the Energy Charter, Journal of Energy and Natural Resources Law, 2009, p. 258–291.
BELYI, NAPPERT, POGORETSKY, Modernizing the Energy Charter 264
Process? The Energy Charter Conference Road Map and the Russian Draft Convention on Energy Security, Journal for Energy and Natural Resource
Law, 2011, p. 383–399.
https://energycharter.org/what-we-do/trade-and-transit/transit-protocol/ 265
conseguenza, «Gazprom» ha costantemente insistito sul "diritto di prelazione" da applicare alla governance del transito, in quanto consentiva ad un fornitore di tutelare il proprio accesso alle infrastrutture di trasporto a condizione di aver stipulato un contratto di fornitura a lungo termine. 266
Vi è stata nuovamente una discrepanza circa la comprensione della natura del Protocollo sul transito. Mentre dal lato europeo è stato concepito come un documento aggiuntivo al Trattato sulla Carta dell’Energia, il lato russo invece lo concepì, piuttosto, come un’opportunità per la sua rinegoziazione. 267
Di conseguenza, nel corso dell’anno 2011 i negoziati sono stati sospesi, a causa della mancata accettazione del testo da parte di un ampio gruppo di Stati. Tuttavia, si osserva che la Conferenza sulla Carta dell’Energia non esclude, qualora si presenti opportunità, un eventuale riavvio delle negoziazioni. Da allora il Segretariato ha concentrato i propri sforzi sull’analisi delle circostanze e condizioni in presenza delle quali potrebbe essere considerato necessario un ripristino di lavori sia in relazione al Protocollo sul transito che in relazione agli altri strumenti. Ciò nonostante, all’anno 2015 il processo non è stato ancora completato, anche se il Segretariato continua ad insistere circa l’importanza strategica fondamentale di un quadro legale specifico e completo avente ad oggetto il transito dell’energia. 268
DOMINIQUE, LOCATELLI, Russian and European Gas 266
Interdependence. Can Market Forces Balance Out Geopolitics? LEPII,
Grenoble, 2007.
KONOPLYANIK, A Common Russia - EU Energy Space: The New EU - 267
Russia Partnership Agreement, Acquis Communautaires and the Energy Charter, Journal of Energy and Natural Resources Law, 2009, p. 258 – 291.
https://energycharter.org/what-we-do/trade-and-transit/transit-protocol/ 268
Tutto ciò ha portato ad un divario tra le strutture formali congelate dell’Energy Charter e le convinzioni delle Parti Contraenti riguardo alla natura dei problemi che quest’ultimo debba affrontare. Di 269 conseguenza, al diffondersi delle perplessità circa l’efficacia delle disposizioni normative che vi sono inserite all’interno, le Parti contraenti fanno emergere i meccanismi di governance informali. Si tratta di una prassi solita nell’ambito del funzionamento di qualsiasi istituzione legale indipendentemente dal fatto che operi al livello nazionale o internazionale, che di per sé non porta all'indebolimento delle sue strutture, ma, al contrario, potrebbe aumentarne la funzionalità. Pertanto, si tratta di un processo che al momento della sua culminazione porta inevitabilmente all’evoluzione dell’istituzione stessa attraverso adattamento del suo quadro legale alla realtà circostante. Tuttavia, in combinazione con altri fattori, come nel nostro caso, le preferenze eterogenee dei partecipanti in veste di Stati esportatori, Stati di transito, Stati consumatori ed in genere strutture nazionali della governance, potrebbe portare ad un progressivo deterioramento dell’istituzione stessa dovuto proprio alla messa in pericolo della sua coerenza interna. 270
Di conseguenza, il processo di modernizzazione del Trattato sulla Carta dell’Energia dovrebbe essere incentrato su un consolidamento delle preferenze delle Parti contraenti, un adeguamento delle strutture istituzionali interne al mutamento continuo della realtà politica ed
COLGAN, VAN DE GRAAF, Mechanisms of Informal Governance: 269
Evidence from the IEA, Journal of international Relations and
Development, 2015, p. 455 – 81.
KUSTOVA, A treaty à la carte? Some reflections on the modernization 270
of the Energy Charter Process, The Journal of World Energy Law &
economica, un attrazione di nuovi membri ed infine un accomodamento delle insoddisfazioni di quelli vecchi. 271
A tal proposito, in dottrina si è elaborato tre percorsi possibili da intraprendere al fine di garantire il cambiamento istituzionale incentrato sulla modernizzazione:
-
opzione “No innovation” che si esprime nelle dichiarazioni per lo più di carattere politico ex articolo 33 ECT;-
opzione “De novo” che si esprime nella stipulazione dei trattati addizionali nell’ambito dell’Energy Charter Process;-
ed, infine, opzione “Path-dependent innovation” che si sostanzia nella stipulazione dei protocolli ed emendamenti al Trattato sulla Carta dell’Energia ex articoli 33 e 42 dello stesso. 272Data la complessità delle opzioni possibili, si afferma che il processo di modernizzazione debba constare sostanzialmente in due fasi. La prima implica l’estensione del Processo verso una copertura globale, mentre la seconda consiste nell’ampliamento e modifica del Trattato nel rispetto delle esigenze delle Parti Contraenti. 273
L’adozione, nel corso della Conferenza Ministeriale dell’Aja, il 20 maggio del 2015 della Carta Internazionale dell’Energia esprime 274 l’attuazione effettiva della prima fase. The International Energy
Charter (IEC) è stato sottoscritto da più di 72 Stati, compresi una
Ibid. 271
ibid. 272
Astana Declaration of the Energy Charter Process for Global Energy 273
Architecture (2015–2019), CCDEC2014 07GEN <http://www.ener gycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/
Astana_Declaration_2014_ENG.pdf> accessed 13 May 2016. The International Energy Charter (IEC)
274
https://energycharter.org/process/international-energy-charter-2015/ overview/
serie di organizzazioni regionali come Unione Europea, Euroatom, ECOWAS, ECCAS, EAC, G5 Sahel. Si tratta di una dichiarazione 275 politica volta a rafforzare la cooperazione energetica tra gli Stati firmatari che non reca alcun obbligo o impegno finanziario giuridicamente vincolante. Descrive, piuttosto, principi comuni per la collaborazione internazionale nel campo dell’energia, riflettendo alcune delle sfide energetiche attuali nel XXI secolo, in particolare:
-
la piena attuazione degli accordi multilaterali internazionalistipulati negli ultimi due decenni;
-
il peso crescente dei Paesi in via di sviluppo per la sicurezza energetica globale;-
il "trilemma" tra sicurezza energetica, sviluppo economico e protezione dell’ambiente;-
il ruolo del commercio di prodotti energetici finalizzato ad uno sviluppo sostenibile;-
la necessità di diversificare le fonti e le rotte dell’energia;-
il ruolo dell'integrazione regionale dei mercati energetici.La Carta internazionale dell'energia si inserisce, così, nell'agenda della politica globale che si riflette, ad esempio, all’interno del comunicato dei leader di G20 compilato nel corso del Summit di Brisbane del novembre 2014; ed all’interno del documento delle Nazioni Unite denominato "Il futuro che vogliamo” ed approvato dalla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile nel giugno 2012.
Quanto alla seconda fase del processo di modernizzazione, alla luce della Carta Internazionale dell’Energia l’opzione “De novo”
East African Community (EAC), Economic Community of Central 275
African States (ECCAS), Economic Community of West African States (ECOWAS)
sembra più opportuna, dato che offre una maggiore flessibilità per i cambiamenti istituzionali e quindi una maggiore adattabilità alle nuove esigenze di potenziali membri. In tal modo, non si obbliga le nuove Parti contraenti a sottoscrivere il Trattato sulla Carta dell’Energia, affinché si possa diventare Parte di un Trattato aggiuntivo.
Tuttavia, è opportuno considerare anche un aspetto negativo che consta nella “parallelizzazione” e frammentazione del Processo poiché è probabile che l'appartenenza al Trattato sulla Carta non corrisponda all'appartenenza ad un Trattato aggiuntivo, la cui portata ben potrebbe essere difforme da quella del TCE. Pertanto, affinché 276 il Processo di modernizzazione possa effettivamente funzionare è necessario operare una serie di accorgimenti al livello politico. 277 Attualmente l’Unione Europea risulta ancora un membro più forte dell’Accordo, dato che dispone la maggioranza dei voti. Affinché la nuova Carta non diventi uno strumento funzionale al soddisfacimento esclusivo degli interessi europei e non provochi, di conseguenza, uno stallo all’interno del processo della sua modernizzazione, contribuendo, al contempo, alla regionalizzazione degli accordi nella sfera energetica, è opportuno il subentro degli 278 altri membri aventi lo stesso peso geopolitico. Un candidato idoneo a raggiungere tale scopo potrebbe essere la Repubblica Popolare Cinese, che essendo già un osservatore del Processo e firmataria
ibid. KUSTOVA: Treaty à la carte…. 276
AALTO, The new International Energy Charter: Instrumental or 277
incremental progress in governance?, Energy Research & Social, 2015. FLORINI, SOVACOOL, Who governs energy? The challenges facing 278
global energy governance, Energy Policy, 2009, p. 5239 – 5248;
SIDDIKY, Towards a new framework for cross-border pipelines: The
International Pipeline Agency, The China and Eurasia Forum Quarterly,
dell’IEC, esprime un interesse sempre crescente verso il suo subentro effettivo. 279
Possiamo, quindi, concludere che il processo di modernizzazione può avere l’esito positivo a condizione essenziale di salvaguardia delle posizioni di equilibrio politico ed economico delle Parti contraenti unite sotto un intento comune avente ad oggetto la creazione di un quadro giuridico multilaterale che possa governare la sfera energetica alla luce delle disposizioni legali che vi saranno inserite all’interno. Quest’ultime dovranno essere garantite dai meccanismi di governance sufficientemente flessibili in modo da rispettare le esigenze del mercato energetico sia quello globale, che locale. Il successo del Processo di Modernizzazione dipende, in gran parte, dall’accettazione dei valori comuni, che tuttavia non possano essere analizzati a prescindere dall’evoluzione delle istituzioni informali e delle dinamiche geopolitiche contemporanei. Si tratta di un’impresa sicuramente ardua da attuare, ma non impossibile, sopratutto prendendo in considerazione recenti sviluppi appena descritti.
WANG, Securing Energy Flows from Central Asia to China: Relevance 279
of the Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, Brussels, 2015;
WANG, Towards a Cooperative Framework for a China-Central Asia
Energy Transit Community, Energy Charter Secretariat, Brussels, 2016;
AALTO, Institutions in European and Asian energy markets: A