L'energia è un elemento fondamentale per la prosperità della società umana. Non sorprende, quindi, che la produzione, il consumo e la distribuzione di prodotti energetici sia sempre stato un oggetto centrale della più attenta indagine scientifica. Tuttavia, anche l’ambiente naturale che ci circonda risulta un fattore fondamentale per la sopravvivenza stessa della società umana e merita un impegno di salvaguardia, preservazione e tutela sia al livello scientifico che legale non inferiore rispetto allo studio di prodotti energetici e di modo più conveniente di un loro scambio. Si tratta, quindi, di due problemi che devono essere analizzati attraverso utilizzo del metodo incrociato, dato che sono inseparabili tra di loro.
La minaccia dei cambiamenti climatici sconvolgenti ha sottolineato il ruolo centrale che l’energia gioca nel plasmare la futura relazione tra la società umana ed il suo ambiente naturale. Come disse Sovacool: “if the twentieth century was about energy,
then the twenty-first century could very well be about energy governance and climate change”. Per questo motivo, le politiche 280 ambientali globali giocano un ruolo fondamentale in grado di guidare la ricerca scientifica nella sfera energetica verso la definizione delle nuove modalità di sfruttamento di risorse in modo tale da garantire una coesione tra i valori economici ed i valori ecologici.
Della politica ambientale globale si cominciò a parlare, per la 281 prima volta, negli anni 70 durante la Conferenza delle Nazioni
SOVACOOL, Energy policy and climate change, in FLAKER, The 280
handbook of global climate and environment policy, John Wiley & Sons
Ltd, Cheltenham, 2013, p. 446.
Global Environmental Policy(GEP). 281
Unite del 1972 per l’ambiente umano, tenutasi a Stoccolma. Per la 282 prima volta gli studiosi in materia si resero conto della necessità di prestare una maggiore attenzione sistematica alla crescita della politica ambientale internazionale. Infatti, nel corso della suddetta Conferenza sono state adottate 109 raccomandazioni ed una Dichiarazione recante 26 principi aventi ad oggetto diritti e responsabilità dell’uomo rispetto all’ambiente circostante. A seguito, la Comunità internazionale approvò il Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente (UNEP), il primo organismo internazionale 283 ad occuparsi specificamente delle questioni di carattere ambientale, che contribuì progressivamente alla redazione di un numero sempre crescente di Trattati internazionali in materia:
-
Convenzione di Ramsar sulle Zone Umide del 1971; 284-
Convenzione sulla protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale del 1972; 285-
Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento da parte delle navi del 1973, con il relativo protocollo del 1978; 286UN General Assembly, United Nations Conference on the Human 282
Environment, 15 December 1972, A/RES/2994.
UN Environment Program 5 June 1972, Nairobi, Kenya. 283
Convention on Wetlands of International Importance especially as 284
Waterfowl Habitat, 2 February 1971, 996 UNTS, 245.
Convention for the Protection of the World Cultural and Natural 285
Heritage, 16 November 1972, 1037 UNTS, 151.
Protocol relating to the International Convention for the prevention of 286
pollution from ships, signed on 17 February 1978, UNTS 1340, p. 61, 1341, p. 3.
-
Convenzione di Ginevra sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza del 1979; 287-
Convenzione sulla valutazione dell'impatto ambientale in un contesto transfrontaliero (Convenzione Espoo) del 1991 ; 288-
Convenzione sulla diversità biologica del 1992; 289-
Convenzione sulla responsabilità ed il risarcimento per i danni causati dal trasporto di sostanze pericolose e nocive del 1996; 290-
Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) del 1997; 291-
Conferenza internazionale sul clima di Parigi del 2015. 292I recenti sviluppi in materia hanno contribuito ad affrontare il problema ambientale da un punto di vista capovolto rispetto al passato. Per la prima volta, infatti, si è visto emergere una preoccupazione reale e dominante, nell’agenda globale degli affari internazionali, circa un argomento spesso trascurato in passato. Le ragioni di tale mutamento di tendenza sono più pratiche che teoriche e constano in acidificazione di oceani, fusione di ghiacciai e calotte polari, innalzamento di livello del mare, osservazione di modelli
Decisione del Consiglio 81/462/CEE, dell'11 giugno 1981, relativa alla 287
conclusione della convenzione sull'inquinamento atmosferico
transfrontaliero a grande distanza, GU L 171 del 27.6.1981, p. 11 – 12. Convention on Environmental Impact in a Transboundary Context, 25 288
February 1991, UNTS 1989, p. 309.
Convention on biological diversity (CBD), 5 June 1992, UNTS 1760, 289
79.
Convention on Liability and Compensation for Damage in Connection 290
with Carriage of Hazardous and Noxious Substances by Sea, signed on 3 May 1996, 35 ILM 1406.
Kyoto Protocol on the United Nations Framework Convention on 291
Climate Change, Kyoto, signed on 11 December 1997, N. 30822, UNTS 2302, p. 162.
Paris Agreement, Paris, signed on 12 December 2015, N. 54113. 292
meteorologici imprevedibili e dirompenti ed infine ricorrenza di catastrofi naturali, ormai all’ordine del giorno. Si cominciò, finalmente, parlare della crisi ecologica globale che mise in discussione la sostenibilità a lungo termine delle tendenze economiche esistenti, con particolare riguardo verso la produzione ed il consumo di energia. 293
Tuttavia, è opportuno soffermarsi sull’esame di alcuni strumenti a disposizione della Comunità internazionale per far fronte ai problemi emersi. Le suddette Convenzioni hanno contribuito alla creazione di un sistema legale generalmente applicabile all’ambiente, predisponendo anche i rispettivi meccanismi della sua tutela e conservazione. E’ ragionevole, pertanto, supporre la loro applicabilità rigida e vincolante anche nel caso della progettazione e costruzione di gasdotti ed oleodotti transnazionali.
Innanzitutto, la Convenzione sui diritti del mare del 1982 dedica specificamente la Parte XII alla “Protezione e preservazione dell’ambiente marino”. Si sancisce, infatti, in capo ai singoli Stati sovrani un obbligo generale di tutela dello stesso, attraverso adozione di misure conformi atte a prevenire e ridurre l’inquinamento dell’ambiente marino. Le norme in questione, si riferiscono 294
FALKER, Global environmental politics and energy: Mapping the 293
research agenda, Energy Research & Social Science, London, 2014, p. 188
- 197.
Articolo 192 Obbligo generale: 294
Gli Stati hanno l'obbligo di proteggere e preservare l'ambiente marino. Articolo 194 Misure atte a prevenire, ridurre e tenere sotto controllo l'inquinamento dell'ambiente marino: 1. Gli Stati adottano, singolarmente o congiuntamente secondo i casi, tutte le misure conformi alla presente Convenzione atte a prevenire, ridurre e tenere sotto controllo
l'inquinamento dell'ambiente marino, quale che ne sia la fonte, usando a tal fine gli strumenti più idonei in loro possesso secondo le loro capacità, e si adoperano per armonizzare le rispettive politiche in questo ambito.
espressamente alle fonti dell’inquinamento marino tra cui navi, coste, cavi e condotte sottomarine.
Fondamentale in materia risulta anche la «Convenzione Espoo» con il relativo Protocollo sulla valutazione ambientale strategica del 2003, che già al preambolo sancisce la necessità di garantire uno 295 sviluppo razionale dal punto di vista ecologico, intensificando la cooperazione internazionale nell’adozione del procedimento di Valutazione dell’Impatto Ambientale in un contesto transfrontaliero, favorendo così lo scambio delle informazioni e la risoluzione concordata di eventuali problemi ambientali. La Convenzione è stata sottoscritta da più di quaranta Stati, tra i quali figura anche l’Unione Europea. Gli Stati membri, quindi, consapevoli della necessità e dell’importanza fondamentale dell’elaborazione di una politica ambientale di prevenzione, attenuazione e controllo di ogni impatto pregiudizievole, hanno elaborato alcuni istituti rilevanti.
Sul piano pratico, il ruolo centrale gioca l’istituto della Valutazione dell’Impatto Ambientale (VIA), definito come una procedura nazionale finalizzata a valutare un probabile impatto sull’ambiente di una potenziale attività.
La «Convenzione Espoo», pertanto, rappresenta il primo strumento internazionale volto unicamente alla disciplina di principi applicabili alla procedura in questione, creando così un quadro legale finalizzato a limitare l’impatto transfrontaliero negativo da ogni attività avente un effetto ambientale.
Si tratta, in particolare, di qualsiasi attività in grado modificare, alterare o danneggiare un ecosistema naturale, perciò è ovvia la sua applicazione anche nell’ambito della costruzione e sfruttamento dei
Protocol on Strategic Environmental Assessment in Transboundary 295
gasdotti ed oleodotti transnazionali. Infatti, all’Appendice I è stata stilata una lista di attività alle quali la procedura debba essere applicata, tra cui figurano espressamente anche la produzione di idrocarburi in mare, la costruzione di oleodotti e gasdotti di grande sezione e gestione di grandi impianti di stoccaggio di prodotti petroliferi, petrolchimici e chimici.
Al paragrafo 2 dell’articolo 2 si afferma che le parti debbano adottare i provvedimenti giuridici o amministrativi funzionali all’attuazione delle disposizioni della Convenzione in relazione alle attività elencati all’Appendice I che possano avere un impatto transfrontaliero pregiudizievole. Se persiste il dubbio che una determinata attività, non figurante all’interno della lista, sia inclusa o meno all’interno del significato delle attività espresse, le Parti interessate possano intraprendere un dibattito circa la sussistenza o meno del suo impatto pregiudizievole che sarà determinato alla luce dei criteri indicati all’Appendice III.
Si intende, peraltro, per l’impatto transfrontaliero “ogni impatto, e non esclusivamente un impatto di natura mondiale, derivante, entro i limiti di una zona che dipende dalla giurisdizione di una Parte, da una attività prevista la cui origine fisica sia situata in tutto o in Parte nella zona dipendente dalla giurisdizione di un’altra Parte” (articolo 1).
La parte contraente sotto la cui giurisdizione dovrebbe svolgersi l’attività, detta anche “Parte di origine” ha una serie di obblighi di vigilanza. In particolare, quest’ultima vigila affinché si proceda ad una valutazione dell’impatto ambientale prima di assumere la decisione di autorizzare o intraprendere una determinata attività, in primo luogo; affinché ogni attività proposta, suscettibile di avere un impatto pregiudizievole importante, sia notificata alle Parti colpite, in
secondo luogo; ed infine affinché l’opinione pubblica della Parte colpita sia informata circa lo svolgimento dell’attività prevista ed abbia la possibilità effettiva di formulare osservazioni o obiezioni, in terzo luogo. La notifica alle Parti colpite deve essere effettuata, a 296 seguito delle consultazioni, “non appena possibile e non al più tardi quanto detta parte dia avviso pubblico di tale attività” (articolo 3, paragrafo 1).
La Parte d’origine deve inoltre trasmettere la documentazione sulla valutazione dell’impatto ambientale affinché le Parti interessate formulino le osservazioni “entro un termine ragionevole prima che una decisione definitiva sia adottata riguardo all’attività prevista” (articolo 4). All’Appendice II viene indicato il contenuto della documentazione necessaria, tra cui la descrizione dell’attività e del suo fine, delle alternative ragionevoli, dell’ambiente naturale, dell’impatto ambientale ed infine dei provvedimenti, metodi di previsione e programmi di monitoraggio.
Dopo la consegna della documentazione raccolta, si procede allo svolgimento delle consultazioni con la Parte colpita, finalizzate ad ottenere i provvedimenti atti a consentire la riduzione o l’eliminazione dell’impatto che possano vertere su possibili alternative, su altre forme di assistenza reciproca o su ogni altra questione pertinente (articolo 5). All’Appendice III, vengono indicati i criteri generali volti ad agevolare la determinazione dell’impatto ambientale, come l’ampiezza dell’attività e la sua natura, sito sul quale si estende con le sue caratteristiche ed effetti potenziali sull’ambiente naturale.
Articolo 1: Definizioni: 296
iii) l’espressione «Parte colpita» significa la Parte (o le Parti) contraente(i) della presente Convenzione nella quale (o nelle quali) l’attività prevista potrebbe avere un impatto transfrontaliero.
A seguito delle consultazioni, si procede all’adozione di una decisione definitiva che deve essere comunicata alla Parte colpita assieme alle motivazioni ed altre considerazioni sulle quali essa si fonda (articolo 6).
Viene fatta salva la possibilità di un’analisi successiva al Progetto, su richiesta espressa di una delle Parti interessate. Quest’ultima ha lo scopo di verificare il rispetto delle condizioni stabilite nei provvedimenti, esaminare ogni impatto al fine di ridurre le incertezze, verificare l’esattezza delle previsioni precedenti (Appendice V). Se, dall’analisi emerge un esito negativo si riprendono le consultazioni idonee a ridurre ulteriormente l’impatto ambientale pregiudizievole (articolo7).
E’ prevista, inoltre, la procedura negoziale di soluzione di eventuali controversie riguardanti l’interpretazione o l’applicazione della presente Convenzione. Si da alle Parti la possibilità di scegliere tra le varie modalità di soluzione da considerare come obbligatorie e vincolanti. Si tratta, in particolare, della presentazione della controversia alla Corte di Giustizia Internazionale oppure all’Arbitrato internazionale svolto ai sensi della procedura definita dall’Appendice VII (articolo 15).
Oltre alle Convenzioni specificamente dedicate alla tutela dell’ambiente, ne esistono altre, che pur non trattando direttamente la materia, contengono le disposizioni ad essa inerenti.
Già al preambolo della Carta sul Trattato dell’Energia si riconosce
la necessità sempre più imminente di adozione delle misure atte a proteggere l’ambiente naturale, comprese le misure di smantellamento di impianti dell’energia ed eliminazione dei rifiuti, a tal fine si pone la necessità di concordare obiettivi e criteri a livello internazionale. A sua volta, l’articolo 19 TCE si occupa degli aspetti
ambientali, sancendo l’impegno di ciascuna Parte contraente di adoperarsi al fine di ridurre al minimo, in maniera economicamente razionale, impatti nocivi per l’ambiente. Si sancisce espressamente il principio precauzionale, secondo cui "chi inquina paga".
Tuttavia, le suddette disposizioni, più che essere legalmente vincolanti, contengono un'aspirazione. Ciò è dovuto in parte alle differenze di sviluppo economico tra le Parti contraenti, ma anche al fatto che si è giudicato più opportuno lasciare il compito di elaborare un quadro giuridico vincolante agli enti internazionali specializzati nella tutela ambientale. 297
Il Protocollo sull'efficienza energetica e sugli aspetti ambientali connessi, firmato assieme all’TCE, contiene le disposizioni più 298 dettagliate sulla cooperazione nel campo energetico in relazione all’impatto ambientale di quest’ultima. In particolare, si procede alla definizione di principi politici finalizzati alla promozione dell'efficienza energetica e di conseguenza, alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente da parte di infrastrutture energetiche, tenendo conto di principi pertinenti adottati negli accordi internazionali sottoscritti dalle Parti contraenti (articolo 1, 3).
Vi è quindi un rapporto di influenza reciproca tra l’efficienza
energetica ed il benessere ambientale, secondo il quale più i singoli Stati sovrani sfruttano le risorse energetiche, più acquistano la consapevolezza circa l’impatto reale del settore petrolifero sulle sorti ambientali, più si adoperano al fine di renderlo economicamente efficiente, riducendo al contempo gli effetti negativi o comunque rendendoli quanto meno limitati.
Guida al Trattato sulla Carta dell’Energia, p. 9. 297
Allegato 3 all’Atto Finale della Conferenza sulla Carta Europea 298
Possiamo, quindi, sostenere, ancora una volta, che la mitigazione di cambiamenti climatici e la politica energetica sono inestricabilmente connesse tra di loro.
Tuttavia, è necessario risolvere un trilemma che consta sostanzialmente in tre domande: Come soddisfare le esigenze di garantire l’approvvigionamento energetico? Come proteggere il clima globale? Ed, infine, come ridurre la c.d. povertà energetica? 299 Le tre domande si pongono spesso in conflitto tra di loro. La riduzione dei sussidi ai combustibili fossili potrebbe promuovere la sicurezza energetica e la mitigazione dei cambiamenti climatici, ma potrebbe essere in conflitto con l'obiettivo di ampliare l'accesso all’energia, in quanto le comunità più povere dipendono spesso dall'approvvigionamento energetico sovvenzionato. 300
La vera sfida consta, quindi, nella domanda: E’ possibile raggiungere un compromesso politico idoneo a soddisfare le tre questioni soprammenzionate?
Oggi, vi sono molteplici autori che sostengono il concetto della c.d. “governance globale” nella sfera ambientale. Si tratta di una forma di regolamentazione ampiamente concepita, che non dipende necessariamente dall’esistenza di un’autorità internazionale formale, ma può anche derivare da fonti private o ibride di autorità globale. E’ un approccio che non privilegia gli Stati o le forme di governance incentrate sullo Stato, ma li tratta come una fonte di regolamentazione globale tra tante altre.
FALKER, Global environmental politics and energy: Mapping the 299
research agenda, Energy Research & Social Science, 2014.
GUNNINGHAM, Confronting the Challenge of Energy Governance, 300
La Commissione delle Nazioni Unite sulla governance globale del 1995 ha definito il concetto in termini che sono ancora ampiamente citati oggi: “it is ‘the sum of the many ways individuals and
institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and co-operative action may be taken. It includes formal institutions . . . as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interest”. 301
Si tratta di una prospettiva lontana dalla visione incentrata pienamente sullo Stato sovrano o unione di più Stati sovrani, e quindi lontana dalla visione prettamente pubblica della politica internazionale. E’ un approccio che identifica un numero di attori diversi ed eterogenei in grado giocare il ruolo rilevante all’interno della politica ambientale globale, come enti subnazionali, vari attori economici e gruppi di comunità civile. 302
La proposta consiste nella sperimentazione di modelli incentrati su sistemi complessi di governance aventi il carattere policentrico, nidificato, multilivello che nonostante il rischio logico ed inevitabile di frammentazione, forse rappresentano una soluzione appropriata di
Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: The 301
Report of the Commission on Global Governance, Oxford University Press.
p. 2 – 3.
FALKER, Global environmental politics and energy: Mapping the 302
research agenda, Energy Research & Social Science, London, 2014.
GUNNINGHAM, Confronting the Challenge of Energy Governance, Transnational Environmental Law, 2012, p. 119 - 135.
CHERP, JEWELL, GOLDTHAU, Governing Global Energy: Systems,
Transitions, Complexity, Global Policy, 2011, p. 75 - 88.
KEOHANE, VICTOR, The Regime Complex for Climate Change, Perspectives on Politics, 2011, p. 7 - 23.
risoluzione di problemi energetici ed ambientali che si sono posti dinnanzi alla Comunità internazionale odierna. 303
2.5. Gli accordi modello in materia di condotte transfrontaliere
La regolamentazione legale del trasporto transfrontaliero di prodotti energetici rappresenta una complessa combinazione delle norme e principi nazionali, regionali ed internazionali. Vi è una molteplicità infinita di accordi conclusi tra singoli Stati sovrani, così come tra quest’ultimi e compagnie private, finalizzati alla semplificazione di singoli Progetti di costruzione delle condotte transnazionali. 304
Alcuni accordi aventi ad oggetto i gasdotti transfrontalieri risalgono agli anni 30 - 40 del secolo scorso. Tra i primi troviamo l’Accordo bilaterale concluso tra Brasile e Bolivia del 1938 e 305 l'Accordo multilaterale concluso tra Argentina, Bolivia, Brasile, Paraguay Uruguay. Il loro scopo principale constava nella 306 promozione del commercio transnazionale di idrocarburi via cavi e condutture. A seguire, vi erano i Progetti di costruzione nel Medio
ibid. 303
VINOGRADOV, Cross-Border Pipelines in International Law, Natural 304
Resources & Environment, 1999, p. 75 – 80.
Agreement between the Governments of Brazil and Bolivia on the 305
Exportation and Use of Bolivian Petroleum, 25 February 1938, UNTS 51, 256.
Convention on Construction of Oil Pipelines, reprinted in: Revista 306
Oriente, governati da una serie accordi conclusi tra le compagnie petrolifere private ed i rispettivi governi. 307
Col tempo il quadro di suddetti accordi si sviluppò con un ritmo sempre crescente fino ad arrivare ad un numero elevatissimo, caratterizzato dalla presenza delle questioni legali e giurisdizionali complesse e dalla eterogeneità di fondo tale da rendere difficile una trattazione univoca dell’argomento. I loro regimi si differenziano in base alla posizione geografica e geopolitica, numero di Paesi coinvolti ed altri fattori. Perciò, possiamo concludere che non esiste un modello unico che si applicherebbe invariabilmente ed universalmente a tutti i Progetti di gasdotti transnazionali.
Tuttavia, dato che la realizzazione delle opere infrastrutturali imponenti, comprese quelle nei settori energetici, come grandi centrali elettriche, impianti di rigassificazione, gasdotti ed oleodotti richiedono cospicui investimenti di capitali, si pone la necessità di assoggettarli ad un quadro legale, che pur non essendo ben definito al livello internazionale, debba essere perlomeno disegnato alla luce dei principi universalmente applicabili.
Il tentativo di conferire una regolamentazione unica agli accordi internazionali aventi ad oggetto la costruzione dei gasdotti ed oleodotti è stato effettuato da parte del Segretariato dell’European
Energy Charter, attraverso elaborazione di un documento che
predispone i modelli generali al fine di fornire, alle Parti interessate
Transit Agreement between Iraq Petroleum Co. Ltd. (IPC) and the 307
Syrian Government, signed on 25 March 1931, and supplementary agreement dated 29 November 1955;
Petroleum Agreement between the Government of Saudi Arabia and Pacific Western Oil Corporation, signed on 20 February 1949;
Agreement and Convention signed by Trans-Arabian Pipeline Co. (TAPLINE) with the Government of Saudi Arabia, signed on 24 October 1949; with the Government of Trans-Jordan, signed on 9 August 1946; with the British High Commissioner for Palestine, signed on 7 January 1946.
ai Progetti legati al settore energetico, un punto di partenza neutrale e non prescrittivo, semplificando così le relative procedure di