1.9 Le direttive europee e il loro recepimento nell’ordinamento legislativo italiano
1.9.6 Il recepimento delle direttive comunitarie 2003/54/CE e 2003/55/CE
Il decreto legge 18 giugno 2007 n.73 ha recepito le direttive comunitarie e ha comportato la completa liberalizzazione dei mercati energetici nazionali. Il governo si è preoccupato di assicurare adeguata tutela dell’utenza finale nella fase di passaggio al libero mercato ed evitare il rischio di ingiustificati aumenti dei prezzi. Le disposizioni hanno principalmente riguardato:
l’unbundling societario e funzionale
i nuovi regimi di tutela dei clienti domestici
obblighi informativi introdotti per promuovere la trasparenza e il superamento delle asimmetrie informative nel mercato.
L’art. 1 comma 1 del decreto stabilisce che, a decorrere dal 1° luglio 2007, l’attività di distribuzione di energia elettrica deve essere svolta in regime di separazione societaria rispetto all’attività di vendita. Le imprese verticalmente integrate, le cui reti alimentano almeno 100.000 clienti finali, hanno l’obbligo di costituire una o più società per azioni cui trasferire i beni e i rapporti, le attività e le passività relativi alla vendita. All’Autorità per l’energia è attribuito il potere di adottare “disposizioni per la separazione funzionale, anche per lo stoccaggio, secondo le direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE.”
In primo luogo, per evitare discriminazioni, trasferimenti incrociati e distorsioni alla concorrenza, le direttive impongono agli esercenti la separazione contabile per ciascuna attività di trasmissione e distribuzione, nel settore dell’energia elettrica, e di trasporto, distribuzione, GNL e stoccaggio nel settore del gas. In secondo luogo, per garantire ai nuovi entranti un accesso trasparente, senza discriminazioni e a prezzi ragionevoli alle infrastrutture essenziali, prevedono la
separazione giuridica dei gestori dei sistemi di distribuzione o combinati nel mercato del gas.
Negli articoli dedicati alla separazione giuridica, tuttavia, le direttive prescrivono, oltre alla formale costituzione di entità giuridiche distinte, anche la sostanziale indipendenza di tali entità nell’esercizio delle rispettive funzioni.24 Di conseguenza, i gestori delle reti, qualora facciano parte di un’impresa verticalmente integrata, devono essere indipendenti dalle altre attività della filiera elettrica e del gas sia sotto il profilo della forma giuridica, sia sotto il profilo dell’organizzazione e del potere decisionale, secondo criteri minimi individuati dalle stesse direttive. Per quanto riguarda la separazione contabile, il d. lgs. 79/99 ha stabilito, per i soggetti che svolgono attività nella filiera elettrica in base ad un titolo speciale o esclusivo, che sia garantita almeno la separazione contabile ed amministrativa, secondo le modalità stabilite dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas.
Il decreto Bersani non impone la separazione societaria fra attività di distribuzione e di vendita, salvo che all’ex monopolista (Enel), per il quale detta una disciplina ad hoc. Per la rete di trasmissione nazionale, invece, dopo una separazione gestionale radicale, si è proceduto all’unificazione della proprietà e della gestione in capo a Terna, società precedentemente costituita dall’Enel per l’esercizio dei soli diritti di proprietà della rete. Contestualmente all’unificazione il legislatore ha stabilito un limite di partecipazione del 20% al capitale azionario di Terna, per le società operanti nei mercati dell’energia e del gas.
Il d.l. n.73/07, imponendo la separazione societaria per le società di distribuzione dell’energia elettrica e demandando all’Autorità di regolazione il compito di adottare regole per la separazione funzionale in ambedue i settori, allinea l’ordinamento italiano alle disposizioni comunitarie in materia di separazione giuridica, inoltre prevede l’estensione dell’applicazione dell’unbundling
funzionale anche allo stoccaggio del gas e non solo per le reti, così come era previsto dalla direttiva.
Per garantire ai utenti diventati idonei dal 1° luglio 2007 la concreta possibilità di cambiare fornitore, l’art 1 comma 2 del decreto 73/07 riconosce ai clienti finali domestici il diritto di recedere dal preesistente contratto di fornitura come clienti vincolati, demandando all’Autorità per l’energia il compito di definirne le modalità d’esercizio.
In attuazione delle norme comunitarie sul servizio universale25, il decreto disciplina due nuovi regimi di vendita dell’energia elettrica: il servizio di maggior tutela e il servizio di salvaguardia.
Al servizio di maggior tutela possono accedere i clienti finali domestici e non domestici in bassa tensione, come le piccole imprese26, che non abbiano esercitato
il diritto di recesso dal contratto con il proprio fornitore, ovvero non abbiano stipulato un contratto di fornitura nel mercato libero.
Poiché entrambe le categorie sono caratterizzate da un ridotto potere contrattuale e da forti asimmetrie informative, il servizio di maggior tutela preserva nei loro confronti le medesime condizioni economiche e di qualità di fornitura stabilite dall’Autorità per l’energia per il mercato vincolato: i clienti finali continuano a ricevere l’energia dal proprio distributore alle condizioni economiche stabilite dall’Autorità, in base ai costi effettivi, ma l’adesione dei clienti ad esse, piuttosto che ad altre offerte dell’esercente, è facoltativa.
Il nuovo regime di tutela ha carattere temporaneo e un’estensione più limitata, in quanto è applicabile ai soli clienti domestici e alle piccole imprese; il ruolo dell’Acquirente unico viene ridimensionato, in quanto il fornitore di ultima istanza è individuato in una impresa di distribuzione o nella società di vendita da essa costituita; il passaggio al mercato libero non è più irreversibile, in quanto per accedere al servizio occorre essere cliente domestico e non essere rifornito di
25Art. 3 par. 3 direttiva 2003/54/CE
26La tutela è stata estesa anche alle imprese connesse in bassa tensione aventi meno di 50
dipendenti e un fatturato annuo non superiore a 10 milioni di euro, in virtù della facoltà concessa dall’art.3 par.3 della direttiva 54/2003/CE
energia elettrica sul mercato libero, mentre non assume rilievo l’aver o meno esercitato il diritto di recesso: in questo modo, per i piccoli consumatori, la scelta verso offerte di altri fornitori risulta meno rischiosa.
Il mantenimento di una figura di intermediario obbligato (l’Acquirente unico) e la determinazione autoritativa dei prezzi (da parte dell’Aeeg) sono fattori che limitano fortemente il libero confronto competitivo. Al riguardo, il decreto si limita a stabilire il carattere transitorio del regime, rimettendo alla valutazione dell’Autorità di regolazione di decidere quando il livello competitivo del mercato sia tale da renderne superflua la permanenza.
Per i clienti che non accedono al servizio di maggior tutela, il d.l. prevede una forma di tutela più limitata, volta ad assicurare la continuità della fornitura di energia elettrica: il c.d. servizio di salvaguardia. Il servizio si rivolge a tutti i clienti che, in qualsiasi momento, rimangono senza fornitore. A differenza di quanto avviene nel servizio di maggior tutela, i prezzi del servizio di salvaguardia, previamente pubblicati e non discriminatori, sono definiti autonomamente dall’esercente, il quale si approvvigiona dell’energia elettrica necessaria sul mercato all’ingrosso, non dall’Acquirente unico.
Il terzo ambito di intervento del decreto ha riguardato gli obblighi informativi imposti per promuovere la trasparenza e il superamento delle asimmetrie informative nel mercato elettrico, che a seconda dei casi possono riguardare i rapporti tra incumbent e new comers o quelli fra esercenti e clienti finali. In particolare, ai sensi dell’art. 1 comma 1, le imprese di distribuzione sono tenute a garantire alle società di vendita l’accesso tempestivo e non discriminatorio ai dati derivanti dai sistemi informativi e dall’attività di misura, relativi ai consumi dei clienti connessi alla propria rete. Lo scopo è di limitare il vantaggio competitivo di cui godono, rispetto ai potenziali concorrenti, le società di vendita appartenenti a società integrate con la distribuzione. A tal fine, il decreto limita l’ambito soggettivo e oggettivo dell’obbligo informativo: esso grava esclusivamente sulle imprese distributrici e riguarda solo i dati relativi all’ultimo anno, nei limiti
strettamente necessari a mettere in condizione le società concorrenti di formulare le proprie offerte e gestire i contratti.
Per quanto riguarda i rapporti fra esercenti e clienti finali, l’art. 1 comma 5 del decreto obbliga le imprese di vendita di energia elettrica a fornire, nelle fatture e nel materiale promozionale inviato ai propri clienti, informazioni sulla composizione del mix energetico impiegato negli ultimi due anni per la produzione dell’energia elettrica e a indicare le fonti informative disponibili sull’impatto ambientale della produzione, utili al risparmio energetico.