approcci pratici alla ricostruzione delle istituzioni statali
Sebbene molti degli attuali piani internazionali di aiuto alla ricostruzione sono stati creati per confrontarsi con le esigenze della ricostruzione in seguito alla Seconda guerra mondiale, il primo pensiero dei fautori di politiche per lo sviluppo che si trovano davanti alle richieste di assistenza tende a focalizzarsi fondamentalmente su iniziative per il consolidamento della pace e sulla ricostruzione materiale, basandosi sul modello del Piano Marshall neldopoguerra. Da questo punto di vista il problema continuerebbe a sussistere dal momento che la guerra non distrugge solo scuole, ospedali e ponti, ma anche le istituzioni statali di qualsiasi tipo esse siano. Sebbene le strutture istituzionali non vengano distrutte fisicamente è
inevitabile che la guerra possa indebolirle, non solo attraverso l'insicurezza collettiva creata che può bloccare l'operatività dei servizi pubblici, ma anche attraverso le pressioni
economiche derivate da necessità più urgenti che possono alterare o bloccare i pagamenti dei dipendenti pubblici o addirittura la fornitura dei beni primari.
Come abbiamo già accennato quasi la metà degli accordi di pace elaborati dalle Nazioni Unite sono crollati in meno di cinque anni, questo era particolarmente evidente soprattutto negli anni ottanta e novanta poiché le metodologie di attuazione e consolidamento erano ancora basate sul modello del Piano Marshall e, considerata la complessità dei conflitti più recenti, le necessità e i bisogni delle società post-conflittuali superavano le tecniche e i sistemi utilizzati in precedenza per il mantenimento della pace.
Questi risultati indesiderati hanno fatto comprendere agli attori coinvolti nei processi di pace l'importanza della governance e delle istituzioni centrali nello sviluppo pacifico delle società. Sebbene si sia arrivati a questa conclusione la maggior parte delle missioni degli anni novanta e del duemila non hanno raggiunto i risultati sperati pur tenendo in considerazione
l'importanza del funzionamento delle istituzioni statali.
Un fattore molto importante da tenere presente è la creazione di istituzioni sulle fondamenta di quelle già esistenti. E' importante assicurarsi che i modelli istituzionali da inserire tengano conto delle prassi già assodate nella rete istituzionale locale, delle norme socioculturali, delle
condizioni fisiche e delle capacità e competenze locali presenti in quel determinato contesto. E' vero anche che vi sono stati alcuni casi di paesi che non hanno lasciato alcuna traccia delle proprie istituzioni a seguito di un conflitto.
In molti casi, tuttavia, l'introduzione di riforme che modificano le procedure esistenti, ben radicate e conosciute dalla comunità locale, presenta un serio rischio di confusione per la popolazione o, ancora peggio, rischia di creare strutture parallele a quelle già esistenti. In una società in cui la stragrande maggioranza delle procedure amministrative e fiscali non sono scritte ma sono ben conosciute dalla maggior parte dei funzionari ufficiali, come avviene nei paesi deboli, nel momento in cui si cerca di introdurre nuove disposizioni bisogna fare molta attenzione al modo in cui queste si sovrapporranno alle pratiche già esistenti.
Bisogna quindi sensibilizzare il personale locale coinvolto nel processo di costruzione del nuovo Stato sulle forze e sulle debolezze delle istituzioni esistenti.66
In questo modo diventa importante, nonché segno di maturità diplomatica, non scartare le pratiche locali solo perché associate alle precedenti istituzioni considerate oppressive o disfunzionali.
Da un punto di vista funzionale delle operazioni di pace gli operatori internazionali
dovrebbero fare maggiori sforzi per disporre di personale che abbia una forte conoscenza del contesto geografico e statale e dell'evoluzione delle istituzioni locali nel tempo. Le valutazioni post-conflittuali sono importanti per documentare il numero delle strutture fisiche rimaste attive dopo il conflitto ma che fanno fatica ad operare sul territorio. Queste valutazioni preliminari sono molto importanti per non incorrere nella trappola, come spesso è avvenuto nelle operazioni post-conflittuali, di ricreare ex novo tutte le istituzioni necessarie; una pratica che ostacola l'operatività delle strutture "sopravvissute" le quali continuano a tenere traccia del sistema conosciuto fino ad allora dalla popolazione locale.
In un processo lineare di state-building diventa importante dare una priorità alle azioni da intraprendere per la ricostruzione delle istituzioni scegliendo inizialmente quelle più
importanti che possano sostenere lo sviluppo necessario a lungo termine. Nel tentativo di dare un ordine e una priorità alla molteplicità di istituzioni da ricostruire in un ambiente post- conflittuale potrebbe essere utile pensare in termini di funzioni chiave necessarie alla sopravvivenza dello Stato e dunque ai risultati da raggiungere sia nel breve che nel lungo periodo.
66 S. Cliffe, N. Manning, Practical Approaches to Building State Institutions, Building State to Build Peace, Lynne Rienner, 2008, p. 172
Quali sono le funzioni chiave di uno Stato che possano assicurarne la sopravvivenza e il ripristino della propria credibilità sociale?
Da uno studio effettuato dalla direttrice del Centro per la Cooperazione Internazionale di New York, Sarah Cliffe, in collaborazione con Nick Manning, professore di sociologia al King's College di Londra, emersero quattro funzioni chiave dello Stato e due approcci per la loro attuazione da tenere presente nel raggiungimento di una sostenibilità a lungo termine nei processi di statebuilding. Cerchiamo di vederli insieme per comprendere la radice delle azioni da intraprendere nei processi di consolidamento della pace e di costruzione e rafforzamento delle istituzioni statali.67
- Le funzioni politiche essenziali. La presenza di una buona leadership politica, un sistema di mediazione tra interessi diversi ed uno di risoluzione pacifica delle dispute è fondamentale per la stabilizzazione dopo un conflitto. Se gli attori locali chiave, sia quelli presenti prima che quelli emersi durante il conflitto, non partecipano al processo politico e non si assumono la responsabilità di guidare la ripresa allora la stabilità post-conflittuale sarà difficile da mantenere. Sarah Cliffe indica tre funzioni fondamentali del nuovo Stato indipendenti dalla forma politica adottata dalle istituzioni:
1. Un sistema rappresentativo efficace che fornisca una credibile leadership transitoria a livello nazionale e locale;
2. Un sistema esecutivo che sia in grado, e che abbia le capacità di prendere decisioni collettive e di farle attuare;
3. Un sistema giudiziario che permetta, e obblighi lo Stato a rispondere delle decisioni prese e delle azioni intraprese.
- Le funzioni dello Stato di diritto e le forme di sicurezza di base. Il successo del processo di statebuilding verrà misurato anche dalla capacità acquisita dal governo di recuperare il controllo sulle politiche nazionali e sulla loro attuazione all'interno del paese. Spesso la fruizione di questa funzione viene resa più difficoltosa dalla presenza di autorità economiche e militari parallele, dai capi militari regionali e dai comandanti locali, da diffuse attività
67 Per una descrizione completa in lingua originale vedere S. Cliffe, Practical Approaches to Building State
criminali o dall'esistenza di un vasto e sottopagato esercito nazionale che farebbe fatica ad ottemperare alla propria funzione e potrebbe creare tensioni. Diventa quindi importante che lo Stato riesca a fornire la sicurezza necessaria ai cittadini in maniera imparziale e che abbia la capacità di arrestare, perseguire e punire i trasgressori in un modo considerato giusto dalla popolazione. "Arrestare-perseguire-punire" viene intesa come una funzione unica poiché lo sviluppo delle forze di polizia, della giustizia e dei sistemi correttivi viene considerato complementare in quanto una carenza in una sola di queste funzioni potrebbe essere d'ostacolo nel funzionamento del sistema nel suo complesso.
- Le funzioni fondamentali della finanza pubblica. La capacità di imporre tasse, di erogare servizi e di assumere personale è una delle funzioni centrali dello Stato, non solo perché questo rende possibile e facilita le altre funzioni ma anche perché un monopolio effettivo sulla tassazione e sui servizi pubblici essenziali è fondamentale per prevenire il finanziamento di strutture parallele o di eserciti privati da parte dei possibili concorrenti politici. L'incapacità di erogare gli stipendi ai funzionari pubblici potrebbe essere un fattore decisivo per creare tensione sociale facilitando in questo modo una ricaduta nel conflitto. Nel primo periodo post- conflittuale la maggior parte delle entrate statali dovrebbero derivare dagli aiuti esterni; gli agenti internazionali dovrebbero sorvegliare per un corretto uso della tassazione ed una giusta spesa da parte dello Stato per evitare la corruzione, la scrupolosità nell'adempimento di questa funzione dovrebbe assicurare la continuazione degli aiuti e il mantenimento di un buon livello di credibilità agli occhi della popolazione.
- Le funzioni di erogazione dei servizi essenziali e di ripresa economica. Lo Stato deve essere percepito come erogatore di benefici a vantaggio della pace in modo da attuarne un
consolidamento e da evitare tensioni sociali. In molti ambienti post-conflittuali è importante ripristinare rapidamente l'erogazione dei servizi statali di base presenti prima del conflitto, come l'elettricità e l'acqua corrente. La priorità in questo senso deve essere data alle aree più colpite dal conflitto.
E' importante che lo Stato venga associato all'erogazione di questi servizi chiave anche nel caso in cui non sia esso stesso il diretto erogatore ma lo siano invece compagnie private locali sostenute dallo Stato. Una buona politica economica in grado di stabilire i prezzi al
imprenditori locali che possano approfittare della ripresa economica aiuta a ristabilire un senso di fiducia nella gestione economica dello Stato.
Con riferimento alle quattro funzioni statali sopraelencate diventa importante per gli attori internazionali coinvolti nella ricostruzione seguire innanzitutto un approccio che tratti in maniera approfondita le questioni principali e non solo superficialmente. In questo senso è fondamentale concentrarsi sulle funzioni e sui risultati piuttosto che sulla forma e sulle strutture organizzative. La differenza di queste due visioni è facilmente tracciabile; per fare un esempio non bisogna soffermarsi sull'individuazione e sulla creazione di una struttura
operativa per il Dipartimento del Bilancio dello Stato, ma piuttosto sulla costruzione di una procedura di bilancio funzionante che sia trasparente e che permetta al governo di prevenire inspiegabili sovra, o sottospese, eventuali. Analogamente non bisogna concentrarsi sulla creazione delle capacità del Ministero della Giustizia e delle corti, ma piuttosto sulla costruzione di un sistema giudiziario imparziale capace di seguire gli standard di base delle procedure investigative e di arresto, di trattare i casi pervenuti nelle corti entro tempistiche ragionevoli e di detenere i prigionieri in strutture e condizioni adeguate.68
Concentrarsi sulle funzioni e sui risultati può aiutare gli attori esterni a conseguire delle strategie che possano beneficiare il paese anche quando i consulenti internazionali lasceranno il paese. Un'assistenza tecnica concentrata superficialmente sulla produzione di regole scritte, leggi o procedure da seguire, spesso non produrrà i risultati effettivi sperati.
Un ulteriore approccio che dovrebbero seguire gli attori internazionali durante il periodo di ricostruzione delle istituzioni fa riferimento al raggiungimento di un compromesso tra obiettivi di capacità e quelli di legittimità. Come abbiamo già detto è importante dare una priorità ai vari settori e funzioni dello Stato che richiedono un'assistenza ed una
riconfigurazione; lo stesso discorso vale quando si prendono in considerazione le iniziative di ricostruzione delle istituzioni associate ad un deficit di legittimità e quelle associate ad un deficit di capacità. Un'istituzione che ha un'alta capacità ma poca legittimità potrebbe
compromettere gli altri obiettivi di governo, inclusa la pace e la stabilità; un'istituzione che ha un'alta legittimità ma che non eroga con efficienza abbastanza servizi potrebbe non
sopravvivere tanto a lungo da dimostrare i benefici del quadro istituzionale instaurato. Entrambi gli aspetti si sostengono reciprocamente. Ad esempio dare priorità all'introduzione
di un nuovo sistema di appalti oppure alla formazione del personale nelle scuole potrebbe ritardare l'erogazione di beni e servizi alla popolazione; le assemblee sulle politiche e le attività legislative da mettere in atto, come anche la stesura degli atti, sottraggono tempo ai funzionari di governo da dedicare alle esigenze più urgenti. Forse, il principio più importante qui è assicurarsi che la legittimità e la capacità si muovano di pari passo. Vi è poco senso nello stabilire rapidamente una funzione percepita come illegittima dalla popolazione perché corrotta o distorta. Allo stesso tempo non è produttivo dedicare sforzi intensi a stabilire degli assetti istituzionali, delle procedure e dei controlli, quando le istituzioni locali non hanno i fondi necessari ad erogare qualsiasi servizio.
4.1 - Utilizzo più efficace delle istituzioni transitorie e delle capacità
Identificare una serie di funzioni statali e di risultati fondamentali da raggiungere non significa che essi debbano essere necessariamente erogati dalle istituzioni statali preposte a questo ruolo. Come abbiamo già spiegato, i paesi che vivono un periodo post-conflittuale potrebbero anche utilizzare le capacità derivate da governi stranieri come base temporanea per colmare un vuoto istituzionale, fintanto che viene sviluppato il sistema del settore pubblico e formato il personale.
Integrare una valutazione istituzionale a specifici piani transitori nel processo di ricostruzione istituzionale nel primo periodo post-conflittuale può aiutare a stabilire una conoscenza
condivisa tra il governo, la popolazione e i partner internazionali su cosa ci si possa aspettare realmente da parte del nuovo governo.
Un forte impegno diretto verso il processo di statebuilding implicherebbe il mantenimento di una flessibilità negli accordi delle istituzioni transitorie in modo da vincolarle maggiormente alle capacità nazionali.
Sebbene l'eccessiva dipendenza dalle capacità internazionali dovrebbe essere sempre evitata, ci sono alcune situazioni in cui l'uso di quest'ultima per l'erogazione transitoria di servizi e per la sorveglianza sono la chiave del successo delle strategie di costruzione dello Stato nel lungo periodo.
Alcune esperienze passate di amministrazione transitoria hanno creato dubbi sulle capacità delle istituzioni internazionali di assumere un ampio raggio di funzioni amministrative. Anche in aree geografiche ridotte come il Kosovo o Est Timor le Nazioni Unite e i suoi partner
internazionali hanno dovuto fronteggiare diverse difficoltà nel dispiegamento di personale qualificato per fornire una credibile ed efficiente gestione dei servizi in ogni area, dalla polizia alla giustizia, dalla finanza pubblica all'estensione dell'agricoltura, fino ad arrivare
all'immatricolazione dei veicoli. Questo creò molte tensioni tra il personale internazionale e la leadership locale, la quale in molti casi sentiva di poter eseguire le suddette funzioni più efficacemente del più pagato personale internazionale inviato ai propri ministeri.
L'esperienza della debolezza degli attori internazionali nei casi sopra citati ha portato recentemente ad una riduzione delle funzioni direttive e di sorveglianza della comunità internazionale. Il modello della "sovranità condivisa" dell'Ufficio dell'Alto Rappresentante in Bosnia Erzegovina ne è un esempio, sebbene l'uso specifico delle capacità internazionali per rafforzare le istituzioni transitorie cambierà sempre da paese a paese. Nella pratica è sempre difficile tracciare un percorso che sia ottimale per ogni contesto interessato alle operazioni internazionali, come abbiamo visto anche in Bosnia, il cui esempio è considerato positivo dal punto di vista delle Nazioni Unite, più volte è stata cambiata la strategia di consolidamento della pace e costruzione dello Stato in base ai risvolti politici ed economici dell'area e al successo o insuccesso ottenuto dalle precedenti strategie. Di fatto molte azioni attuate nei territori della Bosnia rimangono discutibili ed il modello di sovranità condivisa non è sempre stato seguito così come tracciato sulla carta.
Nelle operazioni internazionali è anche importante insistere su una preventiva strategia di ritiro. Una mancanza di chiarezza sulle modalità con le quali saranno costruite le istituzioni transitorie ha spesso portato ad un'assenza di intesa tra il governo, la popolazione e i donatori internazionali sul ruolo delle istituzioni stesse e sui modi e i tempi entro i quali verrà affidata la totale responsabilità al governo locale.
La disponibilità di piani transitori espliciti è importante anche per diminuire i sospetti sulla permanenza internazionale nel paese oltre le proprie iniziali intenzioni per le quali era stata reclamata e accettata, rischiando di dominare aree strategiche per lo sviluppo del paese come l'economia, la politica, la fornitura di servizi o le sfere decisionali in ambito amministrativo; una permanenza prolungata, come abbiamo già affermato, non permetterebbe l'emersione di una struttura politica ed economica locale.
Nella pratica l'approccio transitorio per la costruzione delle istituzioni dovrebbe includere una definizione chiara degli obiettivi e delle tempistiche di costruzione, identificando dove necessario l'apporto delle istituzioni transitorie e creando una lista di azioni di supporto al
rafforzamento e di requisiti per i finanziamenti atti alla costruzione nei diversi settori. E' importante che questo tipo di piani transitori stabiliscano degli incentivi per le istituzioni nazionali e internazionali ma anche per gli individui; un esempio potrebbe essere la presenza di una continuità nei flussi dei finanziamenti legata al raggiungimento degli obiettivi di costruzione delle istituzioni e delle capacità locali.
Per evitare i possibili effetti collaterali che spesso accompagnano gli interventi internazionali bisogna fare attenzione ad alcune considerazioni: è importante il rispetto per le emergenti istituzioni nazionali come la condivisione delle decisioni e la mediazione tra interessi diversi dopo un conflitto. Le organizzazioni e il personale internazionale devono lavorare entro le nascenti istituzioni domestiche e non attorno a loro. Per fare ciò, essi si devono assicurare che i progetti finanziati per gli aiuti siano discussi a livello politico nei gabinetti in seduta
collettiva e poi integrati nel budget. E' ugualmente importante mantenere un numero limitato di personale locale impiegato nelle agenzie internazionali. La presenza di una gran quantità di personale locale impiegato in funzioni progettuali potrebbe costituire una struttura
amministrativa parallela che comprometterebbe la credibilità di governo. Altro fattore da considerare è la condizione salariale del personale locale impiegato nelle agenzie
internazionali; essa non deve superare quella dei funzionari locali poiché questo potrebbe provocare un aumento dell'interesse degli alti dirigenti e del personale tecnico verso il settore internazionale causando una cosiddetta "fuga di cervelli". Mantenere invece gli stipendi più bassi significherebbe pregiudicare l'efficienza delle organizzazioni internazionali. Una strategia efficace in questo caso potrebbe essere la richiesta di contributi nazionali per il funzionamento delle agenzie internazionali le quali a loro volta supporteranno il
rafforzamento delle istituzioni nazionali stesse dove richiesto.
La ricostruzione delle istituzioni in un contesto post-conflittuale è un'impresa lunga e difficile. In aggiunta al collasso dei sistemi, alla perdita di personale e allo smantellamento delle strutture fisiche, molti paesi post-conflittuali si scontrano con una diffusa diffidenza da parte della società verso lo Stato e con uno stallo delle funzioni istituzionali. Simili condizioni sono difficili da trasformare nel breve periodo. Gli interventi esterni che si concentrano sulla creazione di istituzioni efficienti delineate già negli accordi di pace insieme ad un'attenta pianificazione preventiva della ripresa non saranno uno strumento miracoloso, ma offrono un notevole potenziale per la costruzione di una pace di successo.