L'incidenza della Costituzione del 1978 e la Legge di riforma Universitaria del 1983 (LRU).

Ad otto anni di distanza dalla LGE, anche la Spagna giunse finalmente il 27 dicembre 1978, in netto ritardo rispetto agli altri Paesi europei, alla promulgazione della propria Costituzione, ispirandosi proprio ad alcune delle esperienze costituzionali già consolidate. La Carta fondamentale, tra l'altro, segnava una svolta anche nel sistema di istruzione, in particolare quello universitario, attraverso due norme idonee ad incidervi direttamente: l'art. 27, co. 10 che sancisce a tutt’oggi il principio di autonomia delle università, ricalcando evidentemente il disposto della art. 33, co. 6 della nostra Costituzione (158); e l'art. 149, co. 31, che individua tra le materie di competenza esclusiva dello Stato la «regulación de las condiciones de

obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia», in questo caso invece anticipando la previsione inserita nella Costituzione

(158) L' art. 27, co. 10 della Costituzione spagnola sancisce infatti che: «Se reconoce la autonomía de las

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italiana per effetto della modifica del 2001 all'art. 117, co. 2 lett. n), che ha attribuito l'emanazione di norme generali sull'istruzione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Relativamente all'autonomia riconosciuta alle università, si può comprendere quanto sia stata fondamentale l'affermazione di essa a livello costituzionale per segnare la definitiva rottura con il modello tradizionale fino ad allora vigente di tipo marcatamente centralista.

Tuttavia, esattamente come in Italia, la Costituzione si era limitata a sancire un principio, il cui significato avrebbe poi dovuto essere declinato con esattezza in apposite leggi successive.

Nel nostro Paese, dal 1948 si è atteso molto a lungo per l’adozione di una legge di attuazione dell'autonomia universitaria, quella del 9 maggio 1989, n. 168; anche in Spagna però il percorso di attuazione dell'autonomia universitaria, sebbene più rapido, è stato piuttosto tortuoso, caratterizzato da numerosi tentativi di dare un significato concreto al dettato costituzionale, con un ampliamento progressivo della sfera di autonomia riconosciuta alle Università nella successiva legislazione fino ai giorni nostri.

Dopo il ripristino della democrazia e l'entrata in vigore della Costituzione, la vera e propria rivoluzione nel sistema universitario è stata realizzata per effetto della Legge di Riforma Universitaria (LRU) del 25 agosto 1983, n. 11, che si proponeva come punto di partenza per l'emancipazione definitiva del sistema in questione dal controllo statale.

In primo luogo, grazie ad essa le Università fuoriuscirono dall'amministrazione statale e vennero definite come enti pubblici non economici autonomi, dotati di personalità giuridica, chiamate a svolgere le proprie funzioni in un regime di autonomia, il cui contenuto fu dettagliatamente definito all'art. 3, co. 1 e 2.

Altra novità significativa introdotta dalla LRU risiedeva nel trasferimento delle responsabilità dirette in materia di istruzione superiore dal governo centrale alle 17

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neo-istituite Comunità autonome(159). In particolare, venivano trasferite a queste ultime i compiti di creazione, coordinamento e finanziamento delle Università, attuando pertanto un sistema di decentramento che dal completo controllo del governo centrale le vedeva diventare per certi versi più autonome, seppur sempre dipendenti dai governi regionali(160).

Precisamente, sulla base di quanto disposto nella LRU, il potere universitario veniva tripartito tra: governo centrale, responsabile della normativa di carattere generale in materia di università e di personale docente; governi regionali, responsabili della pianificazione dell'istruzione superiore nella regione e del finanziamento di essa; università stesse, cui spettavano le decisioni riguardo l'organizzazione interna, la didattica, la ricerca e la gestione finanziaria, nonché relative ai corsi, ai curricula e ai piani di studio. Questi ultimi, che fino a quel momento erano stati identici in ogni università, venivano differenziati tra di loro e non più organizzati rigidamente(161).

Tra le altre innovazioni dovute alla riforma del 1983, non può essere poi dimenticato il nuovo volto dato alla governance interna che diveniva, rispetto al

(159) Per rispondere alle richieste di autonomia provenienti dalle forze nazionaliste e per risolvere le diversità regionali che caratterizzavano la Spagna dopo la fine della dittatura franchista, all'art. 2 della Costituzione del 1978 venne previsto che: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la

Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas»; tale

previsione trovò ulteriore specificazione nel Capo III del Titolo VIII, in particolare all'art. 143, co. 1: «En el

ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos». La Costituzione spagnola, a

differenza di quella italiana, non indica, pertanto, quali sono le regioni in cui si ripartisce lo Stato, né le istituisce, ma si limita solamente a prevedere il procedimento attraverso il quale le comunità territoriali possono, se vogliono, acconsentire all’autonomia politica e organizzarsi in Comunità Autonome, secondo un principio dispositivo o di volontarietà. Di fatto però tutte le regioni, non solo quelle storiche, hanno esercitato tale diritto e, dal 1979 fino al 1983, tutte le province spagnole si sono organizzate in Comunità Autonome. Ecco perché a partire dagli Accordi di autonomia del 31 luglio del 1981, la struttura dello Stato è stata indirizzata verso una generalizzazione della formula delle Comunità Autonome ed una omogeneizzazione dell’autonomia politica di cui queste avrebbero goduto. Di qui l'approvazione della mappa delle autonomie, l'adozione del calendario per l’elaborazione ed approvazione degli Statuti di Autonomia, la definizione delle competenze delle Comunità Autonome, degli organi rappresentativi e di governo delle stesse.

(160) Come dimostrato dalla previsione dell'art. 12, co. 1: «Las Universidades elaborarán sus Estatutos y,

si se ajustan a lo establecido en la presente Ley, serán aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente».

(161) Così, J.G.MORA, L'istruzione superiore in Spagna di fronte a nuove sfide, in Rassegna Italiana di

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passato in cui tutti i funzionari venivano nominati dal governo centrale, estremamente democratica. Tutti coloro i quali erano chiamati a ricoprire la titolarità di organi, infatti, a partire da questo momento in poi avrebbero dovuto essere eletti, a cominciare dal Rettore (art. 18, co. 2); gran parte del potere decisionale veniva inoltre trasferito ad organi collegiali, anch'essi formati dagli esponenti della comunità accademica nei medesimi rappresentata(162).

Conclusivamente, nell'ultimo titolo prima delle Disposizioni transitorie e finali, la LRU dedicava alcune disposizioni alla possibilità di creare università private nell'ambito di quella libertà di creare centri di insegnamento riconosciuta dall'art. 27, co. 6 della Costituzione (art. 57), sebbene la relativa disciplina restasse piuttosto scarna, per lo più incentrata sull’individuazione delle modalità di creazione e riconoscimento di esse (art. 58).

Erano comunque evidenti gli sforzi compiuti dal legislatore per dare impulso ad un processo di decentramento ed autonomia senza precedenti. Nonostante questo, tuttavia, la LRU non riuscì a risolvere tutti i problemi ed i conflitti propri del sistema universitario. In particolare, il modello di governance delineato rivelava seri nodi problematici in termini di efficienza, al punto che già sul finire degli anni novanta tra gli studiosi ed anche a livello politico si era diffusa la consapevolezza della necessità di introdurre ulteriori cambiamenti nella disciplina dell’istruzione universitaria.

In tutta la Spagna a tal fine vennero in quel periodo organizzati seminari e pubblicati contributi per analizzare la situazione e avanzare proposte di riforma.

In particolare la CRUE, la Conferenza dei Rettori delle Università Spagnole, commissionò uno studio per evidenziare i limiti del sistema universitario e caldeggiare una riforma. Il cosiddetto Brical Report del 2001 che ne conseguì ebbe proprio il merito di raccogliere le opinioni di esperti in amministrazione, management, finanziamento, qualità ed insegnamento. Esso, valutato in termini

(162) Cfr. art. 13 ss. LRU, relativi alle modalità di elezione delle componenti rappresentative negli organi collegiali, all'individuazione esatta delle funzioni e della composizione del Consejo Social, del

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molto positivi dagli esperti, venne invece ostinatamente bocciato proprio dai Rettori, i quali ritennero che le proposte ivi contenute fossero troppo rivoluzionarie(163).

A prescindere da questa vicenda, in ogni caso, nell’agenda di tutti i candidati alle elezioni politiche spagnole del 2000 c’era tra i primi punti del programma la riforma della LRU del 1983, considerata ormai pacificamente da tutti come necessaria; la vittoria del partito conservatore fece sì che ad avanzare una proposta concreta fosse poi proprio quest’ultimo, anche in considerazione di quel movimento di rinnovamento del sistema universitario intrapreso in seguito alla Dichiarazione di Bologna del 1999, con l’ambizioso obiettivo di realizzare entro il 2010 uno Spazio Europeo dell’Istruzione Superiore.

1.3. La Legge Organica delle Università del 2001 (LOU) e le ultime